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Declaração de Voto - Maria de Fátima Mata-Mouros

1.

Votei a decisão de inconstitucionalidade das normas contidas no artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República, tendo em conta o seu âmbito de aplicação apenas para os meses em falta do ano orçamental em curso (2014), por violação do princípio da igualdade em razão dos fundamentos constantes já da minha declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 413/2014.

No que respeita às normas que determinam a vigência, nos anos subsequentes, das reduções remuneratórias previstas no artigo 2.º em “conjugação” com o artigo 4.º do mesmo Decreto, pronunciei-me no sentido de o pedido não dever ser conhecido, essencialmente pelas razões que de seguida passo a expor.

2.

É o pedido que delimita o objeto do processo no tocante às normas que o Tribunal pode conhecer e que se cingem às normas cuja apreciação tiver sido requerida (artigo 51.º, n.os 1 e 5, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, relativa à Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional [LTC]). Dirigindo-se o juízo de (in)constitucionalidade à dimensão funcional de uma norma, enquanto resultado de determinado ato legislativo, ele só pode incidir sobre a norma identificada no pedido e que não se confunde com o mero preceito legal que a incorpora.

Como salientado por RUI DE MEDEIROS, «a razão fundamental para não flexibilizar o princípio do pedido na fiscalização abstrata arranca da própria caracterização do Tribunal Constitucional como órgão jurisdicional pela Lei Fundamental. (…) [A] desvalorização da necessidade de iniciativa (…) agravaria incomportavelmente o perigo de transformação do Tribunal Constitucional “numa superpotência constitucional”. (…) [Num] sistema que atribui às declarações de inconstitucionalidade força obrigatória geral, torna-se imperioso assegurar que o processo de fiscalização da constitucionalidade não constitua, tanto do pondo de vista material, como na perspetiva funcional, legislação» (cfr. RUI DE MEDEIROS, A decisão de inconstitucionalidade, UCE, 1999, p. 449).

O princípio da correspondência entre o pedido e a pronúncia judicial pressupõe, por conseguinte, uma rigorosa delimitação, pelo pedido, do tema a decidir e, portanto, a discutir. A esta delimitação deve corresponder, grosso modo, a decisão do Tribunal Constitucional. Nada disto se verificou no presente acórdão.

Desde logo, o pedido incide sobre:

- As normas constantes dos n.os 1 a 15 do artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII;

- As normas constantes dos n.os 1 a 3 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII.

E o Tribunal pronunciou-se sobre:

- As normas do artigo 2.º em articulação com o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII (alínea a) da decisão);

- As normas do artigo 2.º em articulação com os n.os 2 e 3 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII (alínea b) da decisão).

3.

O artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII prevê medidas de reversão gradual da redução remuneratória temporária prevista no artigo 2.º do mesmo diploma. Do seu teor é possível inferir um programa normativo orientado para o fim das reduções remuneratórias que incidem sobre os trabalhadores do setor público, a implementar ao longo de um período de quatro anos, o que pressupõe a manutenção da incidência de cortes salariais nos próximos orçamentos de Estado. Assim, as normas que determinam a aplicação das reduções remuneratórias aos anos subsequentes a 2014 resultam da interpretação “conjugada” (na formulação do acórdão) dos artigos 2.º e 4.º do Decreto. No entanto, as referidas normas nada nos dizem sobre a dimensão do valor da reversão para os anos subsequentes a 2015 (neste ano prevê-se uma reversão de 20% da redução prevista no artigo 2.º, no artigo 4.º, n.º 1), ou sobre a relevância do peso destas medidas, designadamente por comparação com outras medidas de redução da despesa ou aumento da receita, relativamente a todos os orçamentos subsequentes a 2014.

Apesar desta indefinição normativa, o requerimento apresentado não inclui nenhuma concretização referente às dimensões normativas do artigo 4.º que pretende ver sindicadas, deixando inteiramente ao Tribunal a tarefa de delimitação do seu alcance. Ao Tribunal Constitucional apenas cabe a apreciação de conformidade constitucional de normas ou critérios normativos que lhe sejam pedidos. Não cabe, porém, ao Tribunal substituir-se ao Requerente na delimitação da “substância normativa” a sindicar nos preceitos legais elencados como objeto do pedido. Tão pouco constitui sua incumbência a definição do regime que vigorará em função do sentido das alterações aprovadas com o diploma sob escrutínio.

4.

No que respeita à fundamentação do pedido, o Requerente não vai além da manifestação de dúvidas referentes à conformidade constitucional das normas em análise com os princípios constitucionais da igualdade e da proteção da confiança, tendo em conta a interpretação dos mesmos que vem sendo feita pelo Tribunal Constitucional, em especial nos Acórdãos n.os 353/2012, 187/2013 e 413/2014.

Porém, nos arestos mencionados o Tribunal não considerou qualquer tipo de «reversão da redução remuneratória» como a prevista no artigo 4.º do Decreto.

Acresce salientar que foi sempre em consideração do contexto das leis orçamentais em que se inseriam que o Tribunal julgou as normas que introduziam reduções remuneratórias violadoras do princípio da “igualdade proporcional” por implicar um sacrifício excessivo para o grupo de pessoas visado. Ora, o contexto orçamental dos anos vindouros é um dado que o Tribunal ainda não conhece (nem pode conhecer) – pelo que não poderá ser objeto de ponderação, no contexto do presente processo.

5.

E, todavia, um tal conhecimento apresenta-se como pressuposto indispensável à análise que nos é pedida.

De acordo com a exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 239/XII, que deu origem ao Decreto objeto do presente processo, as medidas de reduções remuneratórias em apreço surgem associadas exclusivamente a objetivos de consolidação orçamental e sustentabilidade da despesa. Não configuram instrumentos ao serviço de um programa de redução estrutural e permanente da despesa gerada pelo pagamento das contraprestações remuneratórias devidas no âmbito da relação jurídica de emprego público. De facto, «em termos de excecionalidade, não existem dúvidas de que estamos, portanto, perante medidas de natureza estritamente orçamental» - cfr. Nota Técnica do Governo, junta aos autos.

Ora, sendo assim, só será possível avaliar a sua validade à luz dos parâmetros constitucionais convocáveis diante do concreto contexto orçamental em que elas surgirem.

6.

Nos termos do artigo 106.º, n.º 1, da CRP, a Lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respetiva Lei de Enquadramento.

Ainda que sejam já conhecidas as metas de consolidação orçamental a que Portugal se vinculou, bem como as regras orçamentais europeias aplicáveis, designadamente as referentes ao Procedimento de Défice Excessivo e ao Objetivo de Médio Prazo a atingir em 2017, sendo igualmente conhecidas as metas orçamentais inscritas no “Tratado Orçamental” (o Tratado de Estabilidade, Coordenação e Governação da União Económica e Monetária), no Direito da UE, e na Lei de Enquadramento Orçamental, os instrumentos normativos para as alcançar apenas serão concretizados anualmente, através das leis de orçamento a aprovar pela Assembleia da República, democraticamente eleita.

Desconhecido o contexto orçamental referente aos anos orçamentais subsequentes a 2014, a que aludem as normas contidas no artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII, onde se insere a vigência das reduções remuneratórias nos anos vindouros (por articulação do artigo 2.º do mesmo Decreto), torna-se impossível para o Tribunal analisar a respetiva conformidade constitucional, designadamente à luz dos parâmetros constitucionais invocados pelo Requerente, em especial do princípio da igualdade, princípio constitucional considerado violado na jurisprudência proferida na matéria.

7.

Em face de tudo o que se vem de expor, inevitável será concluir que, nesta parte (as normas relativas à vigência das reduções remuneratórias pós-2014), o pedido não se encontra definido nem fundamentado de forma suficiente a poder ser apreciado pelo Tribunal Constitucional no respeito pela exigência contida no n.º 5 do artigo 51.º da LTC (que lhe exige que apenas se pronuncie sobre “normas cuja apreciação tenha sido requerida”).

Ademais, foi essa a solução encontrada por este Tribunal para parte do pedido formulado no processo de fiscalização preventiva do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República, que correu termos em paralelo com este, baseado em requerimento em tudo idêntico ao do presente processo. Afigura-se-me incompreensível a diferença de tratamento para este processo, quando as “normas” aqui apreciadas revelam um défice de densidade normativa equivalente àquelas cujo conhecimento foi rejeitado nesse outro processo, pelo que, para serem objeto de pronúncia foram, afinal, desenhadas pelo próprio Tribunal.

8.

A fiscalização preventiva constitui uma função jurisdicional do Tribunal Constitucional, residindo o seu escopo na garantia de que não entrarão em vigor normas constitucionalmente inválidas.

Caracterizando-se a atividade do Tribunal Constitucional, como a de qualquer tribunal, pela passividade, não lhe cabendo decidir da oportunidade da sua intervenção, constitui ónus do órgão requerente, enquanto órgão detentor da iniciativa processual, o papel de selecionar os casos em que se justifica a fiscalização preventiva, fundamentando o pedido com argumentos que possam ser sindicados jurisdicionalmente. O respeito pelo princípio do pedido assim o exige.

De outro modo a apreciação do Tribunal correria o risco de ser confundida com uma função meramente consultiva, o que não se integra na competência de administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional que constitucionalmente lhe está atribuída (artigo 221.º da CRP).

9.

Apesar de todas as dificuldades acima assinaladas, o Tribunal decidiu conhecer da validade das “normas conjugadas dos artigos 2.º e 4.º, n.º 1, do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República” e das “normas conjugadas dos artigos 2.º e 4.º, n.os 2 e 3, do mesmo Decreto”. Assim sendo, concluí pela inconstitucionalidade das mesmas no que respeita aos meses em falta do ano orçamental em curso (2014), como acima comecei por salientar, e sou forçada a concluir pela não inconstitucionalidade das normas relativas à redução remuneratória pós-2014. Desde logo, porque as normas são de tal forma vagas que é impossível nelas descortinar qual será o valor da remuneração decorrente do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto. Se é assim, não vejo como aplicar os parâmetros constitucionais convocados pelo pedido sobre uma redução, cujo valor desconheço. Mas, mesmo que tal não fosse o caso, cumpre-me referir que, sendo desconhecido o contexto orçamental das normas em causa, referente aos anos orçamentais subsequentes a 2014, me é impossível avaliar a sua conformidade com o princípio da igualdade uma vez que não é possível aplicar a fórmula daquele princípio (igualdade ponderada), que julgo dever ser aplicada nesta matéria – uma vez que esta implica o conhecimento desse contexto.

Esse conhecimento do contexto orçamental também é essencial para a aplicação do teste da ponderação, integrado no princípio da tutela da confiança (face às legítimas expetativas dos trabalhadores à remuneração a que têm contratualmente direito), bem como dos restantes parâmetros que devem ser adotados em matéria de restrição de direitos fundamentais.

Em suma, a minha conclusão pela não inconstitucionalidade no âmbito deste Decreto não significa uma mudança de posição relativamente à que tomei nos Acórdãos n.os 187/2013 e 413/2014. — Maria de Fátima Mata-Mouros.

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