Mecanismos das reduções remuneratórias na AP - Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 574/2014 - II – Fundamentação

II – Fundamentação

6.

É o seguinte o teor das normas que cumpre apreciar:

Artigo 2.º - Redução remuneratória

1 - São reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a € 1500, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:

a) 3,5% sobre o valor total das remunerações superiores a € 1500 e inferiores a € 2000;

b) 3,5% sobre o valor de € 2000 acrescido de 16% sobre o valor da remuneração total que exceda os € 2000, perfazendo uma redução global que varia entre 3,5% e 10%, no caso das remunerações iguais ou superiores a € 2000 até € 4165;

c) 10% sobre o valor total das remunerações superiores a € 4165.

2 - Exceto se a remuneração total ilíquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for inferior ou igual a € 4165, caso em que se aplica o disposto no número anterior, são reduzidas em 10% as diversas remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias nos seguintes casos:

a) Pessoas sem relação jurídica de emprego com qualquer das entidades referidas no n.º 9, nestas a exercer funções a qualquer outro título, excluindo-se as aquisições de serviços;

b) Pessoas referidas no n.º 9 a exercer funções em mais de uma das entidades mencionadas naquele número.

3 - As pessoas referidas no número anterior prestam, em cada mês e relativamente ao mês anterior, as informações necessárias para que os órgãos e serviços processadores das remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias possam apurar a redução aplicável.

4 - Para efeitos do disposto no presente artigo:

a) Consideram-se «remunerações totais ilíquidas mensais » as que resultam do valor agregado de todas as prestações pecuniárias, designadamente remuneração base, subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo emolumentos, gratificações, subvenções, senhas de presença, abonos, despesas de representação e trabalho suplementar, extraordinário ou em dias de descanso e feriados;

b) Não são considerados os montantes abonados a título de subsídio de refeição, ajuda de custo, subsídio de transporte ou o reembolso de despesas efetuado nos termos da lei, os montantes pecuniários que tenham natureza de prestação social e nomeadamente os montantes abonados ao pessoal das forças de segurança a título de comparticipação anual na aquisição de fardamento;

c) Na determinação da redução, os subsídios de férias e de Natal são considerados mensalidades autónomas;

d) Os descontos devidos são calculados sobre o valor pecuniário reduzido por aplicação do disposto nos n.ºs 1 e 2.

5 – Nos casos em que da aplicação do disposto no presente artigo resulte uma remuneração total ilíquida inferior a € 1500, aplica-se apenas a redução necessária a assegurar a perceção daquele valor.

6 - Nos casos em que apenas parte da remuneração a que se referem os n.ºs 1 e 2 é sujeita a desconto para a Caixa Geral de Aposentações, IP, ou para a segurança social, esse desconto incide sobre o valor que resultaria da aplicação da redução prevista no n.º 1 às prestações pecuniárias objeto daquele desconto.

7 - Quando os suplementos remuneratórios ou outras prestações pecuniárias forem fixados em percentagem da remuneração base, a redução prevista nos n.ºs 1 e 2 incide sobre o valor dos mesmos, calculado por referência ao valor da remuneração base antes da aplicação da redução.

8 - A redução remuneratória prevista no presente artigo tem por base a remuneração total ilíquida apurada após a aplicação das reduções previstas nos artigos 11.º e 12.º da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, alterada pelas Leis n.ºs 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 83-C/2013, de 31 de dezembro, e na Lei n.º 47/2010, de 7 de setembro, alterada pelas Leis n.ºs 52/2010, de 14 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, para os universos neles referidos.

9 - A presente lei aplica-se aos titulares dos cargos e demais pessoal de seguida identificados:

a) O Presidente da República;

b) O Presidente da Assembleia da República;

c) O Primeiro-Ministro;

d) Os Deputados à Assembleia da República;

e) Os membros do Governo;

f) Os juízes do Tribunal Constitucional e juízes do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da República, bem como os magistrados judiciais, magistrados do Ministério Público e juízes da jurisdição administrativa e fiscal e dos julgados de paz;

g) Os Representantes da República para as regiões autónomas;

h) Os deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas;

i) Os membros dos governos regionais;

j) Os eleitos locais;

k) Os titulares dos demais órgãos constitucionais não referidos nas alíneas anteriores, bem como os membros dos órgãos dirigentes de entidades administrativas independentes, nomeadamente as que funcionam junto da Assembleia da República;

l) Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos órgãos de gestão e de gabinetes de apoio, dos titulares dos cargos e órgãos das alíneas anteriores, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, do Presidente e juízes do Tribunal Constitucional, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, do Presidente do Tribunal de Contas, do Provedor de Justiça e do Procurador-Geral da República;

m) Os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, incluindo os juízes militares e os militares que integram a assessoria militar ao Ministério Público, bem como outras forças militarizadas;

n) O pessoal dirigente dos serviços da Presidência da República e da Assembleia da República, e de outros serviços de apoio a órgãos constitucionais, dos demais serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, bem como o pessoal em exercício de funções equiparadas para efeitos remuneratórios;

o) Os gestores públicos, ou equiparados, os membros dos órgãos executivos, deliberativos, consultivos, de fiscalização ou quaisquer outros órgãos estatutários dos institutos públicos de regime comum e especial, de pessoas coletivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional e municipal, das fundações públicas e de quaisquer outras entidades públicas;

p) Os trabalhadores que exercem funções públicas na Presidência da República, na Assembleia da República, em outros órgãos constitucionais, bem como os que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público, incluindo os trabalhadores em processo de requalificação e em licença extraordinária;

q) Os trabalhadores dos institutos públicos de regime especial e de pessoas coletivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, incluindo as entidades reguladoras independentes;

r) Os trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional e local;

s) Os trabalhadores e dirigentes das fundações públicas de direito público e das fundações públicas de direito privado e dos estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores;

t) O pessoal nas situações de reserva, pré-aposentação e disponibilidade, fora de efetividade de serviço, que beneficie de prestações pecuniárias indexadas aos vencimentos do pessoal no ativo.

10 - As entidades processadoras das remunerações dos trabalhadores em funções públicas referidas na alínea p) do número anterior, abrangidas pelo n.º 6 do artigo 1.º da Lei Geral do trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, bem como os órgãos ou serviços com autonomia financeira processadores das remunerações dos trabalhadores em funções públicas referidos nas alíneas q) e s) do número anterior, procedem à entrega das quantias correspondentes às reduções remuneratórias previstas no presente artigo nos cofres do Estado, ressalvados os casos em que as remunerações dos trabalhadores em causa tenham sido prévia e devidamente orçamentadas com aplicação dessas mesmas reduções.

11 - O abono mensal de representação previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 40-A/98, de 27 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2005, de 2 de setembro, e 10/2008, de 17 de janeiro, e pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, é reduzido em 6%, sem prejuízo das reduções previstas nos números anteriores.

12 - O disposto na presente lei não se aplica aos titulares de cargos e demais pessoal das empresas de capital exclusiva ou maioritariamente público e das entidades públicas empresariais que integrem o setor público empresarial se, em razão de regulamentação internacional específica, daí resultar diretamente decréscimo de receitas.

13 - Não é aplicável a redução prevista na presente lei nos casos em que pela sua aplicação resulte uma remuneração ilíquida inferior ao montante previsto para o salário mínimo em vigor nos países onde existem serviços periféricos externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

14 - A redução remuneratória prevista no presente artigo não é aplicável aos trabalhadores dos serviços periféricos externos do MNE, sempre que da aplicação desta redução resulte inequivocamente a violação de uma norma imperativa de ordem pública local que preveja a regra da proibição da redução salarial.

15 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.

Artigo 4.º - Reversão gradual da redução remuneratória temporária

1 - A redução remuneratória prevista no artigo 2.º é revertida em 20% a partir de 1 de janeiro de 2015.

2 - No orçamento do Estado para 2016 e nos orçamentos subsequentes, é fixada a percentagem de reversão da redução remuneratória em função da disponibilidade orçamental.

3 - A reversão total da redução remuneratória a que se refere o artigo 2.º ocorre no prazo máximo de quatro anos.

7.

A leitura conjunta dos dois artigos conduz à ideia de que se combina (a) uma redução remuneratória aplicável no ano de 2014 aos trabalhadores pagos por verbas públicas igual à que vigorou até 2013, com (b) uma redução remuneratória equivalente a 80% desta, em 2015, e com (c) um programa normativo, orientado para o fim das reduções remuneratórias que vêm atingindo aqueles trabalhadores, nos três anos subsequentes.

Explicitemos melhor.

Em primeiro lugar, estabelece-se uma redução remuneratória para os trabalhadores que recebem por verbas públicas, no ano de 2014, semelhante à estabelecida no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2011 (OE2011).

Em segundo lugar, consagra-se legalmente a possibilidade de aplicação de reduções remuneratórias até 2018, ou seja, ao longo de mais cinco de um período de oito anos consecutivos (2011/2018).

Em terceiro lugar, estabelece-se para 2015 uma redução remuneratória igual a 80% da aplicável no corrente ano.

Por último, prevê-se uma redução remuneratória ao longo dos anos que compõem o triénio 2016-2018 entre a aplicável em 2015 e zero (n.º 3 do artigo 4.º), nada se concretizando quanto à diminuição anual da redução em cada um dos três anos que compõem o triénio.

O que de mais importante se sublinha neste programa é que ele permite, objetivamente, dar como assente que as reduções remuneratórias podem perdurar até 2018.

8.

Os parâmetros constitucionais convocados pelo Presidente da República – num pedido cujo fundamento se limita ao confronto sumário com a jurisprudência anterior do Tribunal Constitucional (Acórdãos n.º 353/2012, n.º 187/2013, e n.º 413/2014) – assentam no princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º, e no princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito, constante do artigo 2.º, ambos da CRP.

Começando por este último, a aplicação do princípio da confiança tem de partir de uma definição rigorosa dos requisitos cumulativos a que deve obedecer a situação de confiança, para ser digna de tutela. Dados por verificados esses requisitos, há que proceder a uma ponderação entre os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração. Dessa valoração – em concreto, do peso relativo dos bens em confronto –, assim como da contenção das soluções impugnadas dentro de limites de razoabilidade e de justa medida, irá resultar o juízo definitivo quanto à sua conformidade constitucional (Acórdão n.º 396/2011).

Assim, como se disse no Acórdão n.º 128/2009, expressando entendimento reiterado em muitos outros arestos:

«Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da “confiança” é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados “expectativas” de continuidade; depois, devem tais expetativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do “comportamento” estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.»

No caso em apreço, pode encontrar-se na reiteração da aplicação de medidas de redução remuneratória conformadas como transitórias a instilação normativa de um quadro de expectativa na melhoria, a prazo, da situação remuneratória dos trabalhadores pagos por verbas públicas (destinatários da norma), consubstanciada na reversão das reduções salariais a que vêm sendo sujeitos desde 2011.

Legitimam esta expectativa o cumprimento pelo Estado Português do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) e o consequente termo do seu quadro de vigência, assim como as melhorias da situação económico- financeira, refletidas em vários indicadores e, sobretudo, nas previsões do Governo contidas no Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018 (DEO): crescimento do produto interno bruto (PIB), redução da taxa de desemprego, previsão de aumento da procura externa, nomeadamente (cfr. pp. 9 a 11). Poderia ainda acrescentar-se a já consumada redução do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas para as grandes empresas, evidenciadora de disponibilidade orçamental.

Admitir como legítimas as expectativas de uma melhoria da situação remuneratória não implica necessariamente que essas expetativas, para poderem ser satisfeitas, incorporem um regresso aos níveis salariais de 2010, logo em 1 de janeiro de 2015. De todo o modo, ainda que tais expetativas existissem, a intensidade da repercussão, nesse ano, dos compromissos internacionais do Estado português, leva-nos a questionar se elas não teriam de ceder perante os constrangimentos inerentes a tais compromissos, nomeadamente dos decorrentes do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (conhecido em língua portuguesa como “Tratado Orçamental”, designação que se passa a adotar) leva-nos a vislumbrar a intenção de refrear as expetativas criadas que, se supõem a reversão das reduções remuneratórias num horizonte não muito distante, já não abrangerão a circunstância desse prazo vir a ser necessariamente atingido em 1 de janeiro de 2015.

Sublinhe-se que, no ano de 2015, não só perduram ainda os efeitos do PAEF – por via da fixação da meta do défice orçamental em 2,5% do PIB e do imperativo de fixação de medidas que suportem a estratégia de consolidação para a atingir (cfr. artigo 3.º, n.º 8, alíneas g) e h), da Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE, na redação da Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE) –, como ainda se faz sentir o efeito do procedimento de défice excessivo. A consequência lógica destas circunstâncias, que acentuam a relevância do interesse público subjacente, é que as reduções remuneratórias previstas para 2015 ainda se contêm nos limites da confiança protegida.

9.

O triénio 2016/2018 convoca outras ponderações, até pelo seu alcance de médio prazo.

O cenário económico de melhoria da situação económico- financeira, refletida em vários indicadores e, sobretudo, nas previsões do Governo contidas no DEO, compõe um quadro de algum alívio, que não deixará de se repercutir na situação dos trabalhadores pagos por verbas públicas, podendo entender-se que deva abranger algo mais do que um mecanismo de reversão que deixa em aberto a possibilidade do nível de redução de redução remuneratória se manter incólume entre 2016 e 2018.

Cabe recordar que no Acórdão n.º 396/2011 o Tribunal deixou escrito:

«Não se pode ignorar, todavia, que atravessamos reconhecidamente uma conjuntura de absoluta excecionalidade, do ponto de vista da gestão financeira dos recursos públicos. O desequilíbrio orçamental gerou forte pressão sobre a dívida soberana portuguesa, com escalada progressiva dos juros, colocando o Estado português e a economia nacional em sérias dificuldades de financiamento (…) Do que não pode razoavelmente duvidar-se é de que as medidas de redução remuneratória visam a salvaguarda de um interesse público que deve ser tido por prevalecente – e esta constitui a razão decisiva para rejeitar a alegação de que estamos perante uma desproteção da confiança constitucionalmente desconforme (…) As reduções remuneratórias integram-se num conjunto de medidas que o poder político, atuando em entendimento com organismos internacionais de que Portugal faz parte, resolveu tomar, para reequilíbrio das contas públicas, tido por absolutamente necessário à prevenção e sanação de consequências desastrosas, na esfera económica e social. São medidas de política financeira basicamente conjuntural, de combate a uma situação de emergência, por que optou o órgão legislativo devidamente legitimado pelo princípio democrático de representação popular.»

E, na mesma linha, quando novamente chamado a pronunciar- se sobre as reduções remuneratórias contempladas na Lei do Orçamento de 2013, o Tribunal reconheceu:

«Ora, no caso, há, por um lado, indícios consistentes da necessidade de manutenção de medidas de contenção orçamental, e, por outro lado, por todas as razões já antes expostas, são patentes as razões de interesse público que justificam as alterações legislativas, pelo que não se pode dizer que estejamos perante um quadro injustificado de instabilidade da ordem jurídica.»

10.

Uma conclusão fica clara da leitura destes passos da jurisprudência do Tribunal: foram inicialmente razões de “absoluta excecionalidade” tidas por muito relevantes, que conduziram o Tribunal ao entendimento de que as reduções salariais então apreciadas não ofendiam o princípio da proteção da confiança. Tais razões radicaram posteriormente na necessidade de respeitar os compromissos internacionais assumidos pelo Estado português, ao subscrever o PAEF.

O PAEF vigorou entre maio de 2011 e maio de 2014, projetando ainda os seus efeitos, como se disse, no ano de 2015.

Atingido o ano de 2016, encerrado que foi o PAEF e finalizado, como se perspetiva, o procedimento de défice excessivo em curso, a formulação de idêntico juízo, por via da identificação de razões de interesse público muito relevantes e com peso prevalecente sobre as expetativas de regresso a um quadro de estabilidade da ordem jurídica, em termos de justificar a medida no médio prazo, à luz do princípio da proteção da confiança, carece de outro fundamento.

Segundo a exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 239/XII, que esteve na origem do Decreto n.º 264/XII, «a participação de Portugal na União Europeia e na área do euro obriga ao cumprimento de requisitos exigentes em matéria orçamental, plasmados no TFUE, no protocolo, e nos regulamentos que desenvolvem o Pacto de Estabilidade e Crescimento e ainda no Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária».

Importa considerar tais razões, a que o Governo faz referência específica e que retoma e desenvolve na Nota Técnica já mencionada (cfr. 4 supra).

Com efeito, o Tratado da União Europeia (TUE) estabelece, no seu artigo 3.º, n.º 4, a união económica e monetária, cuja moeda é o euro, como um dos objetivos da União, objetivo desenvolvido nos artigos 119.º e seguintes do TFUE, bem como nos Protocolos n.º 4, relativo ao Sistema Europeu de Bancos Centrais, e n.º 12, sobre o procedimento de défices excessivos, bem como em disposições de direito derivado da União Europeia.

Ora, uma das principais obrigações dos Estados-membros neste domínio é a de evitar défices orçamentais excessivos (artigo 126.º, n.º 1, do TFUE), competindo à União Europeia, através da Comissão, acompanhar a evolução da situação orçamental e do montante da dívida pública nos Estados-membros, a fim de identificar desvios importantes. Nos termos do artigo 1.º do mencionado Protocolo n.º 12, o défice orçamental deve respeitar os valores máximos de referência de 3% do PIB a preços de mercado e de 60% para a relação entre a dívida pública e o PIB a preços de mercado.

11.

As normas de direito originário têm vindo a ser desenvolvidas e concretizadas através de regras de direito derivado, designadamente regulamentos, entre os quais se devem destacar, desde logo, os regulamentos que integram o Pacto de Estabilidade e Crescimento – que prevê medidas de supervisão e coordenação das políticas económicas, em particular o artigo 2.º-A da Secção 1-A do Regulamento CE n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho, que previa como objetivo económico de médio prazo um rácio máximo de 3% do PIB para o défice orçamental – e o Regulamento CE n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho, sobre o procedimento relativo aos défices excessivos.

Estas normas foram alteradas e completadas, na sequência da crise das dívidas soberanas, por um conjunto de diplomas que integram o chamado “Six Pack”, pacote legislativo europeu de 2011 sobre matéria orçamental, de que se destaca a previsão do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas e que inclui, entre outros, a apresentação e a avaliação dos programas de estabilidade e convergência dos Estados membros (cfr. Secção 1-A, artigo 2.º-A do Regulamento (CE) n.º 1466/97, introduzido pelo Regulamento (UE) n.º 1175/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011).

A estas normas somou-se o denominado “Two Pack”, que integra dois regulamentos de 2013 [Regulamento (UE) n.º472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros da área do euro afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira e o Regulamento (UE) n.º473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro]. Tratando-se de normas de Direito da União Europeia, quer sejam de direito originário, quer de direito derivado, vinculam o Estado Português, nos termos do artigo 8.º, n.º 4, da Constituição.

Já o Tratado Orçamental, assinado em 2 de março de 2012, pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estadosmembros da União Europeia (com exceção do Reino Unido e da República Checa), é diferente. Tendo entrado em vigor em 1 de janeiro de 2013, após a ratificação por 16 Estadosmembros, 12 dos quais pertencentes à área do euro, este Tratado visa, essencialmente, reforçar a disciplina orçamental, através da introdução de medidas que garantam uma maior fiscalização e uma resposta mais eficaz face à emergência de desequilíbrios. O seu principal objetivo, como se afirma no preâmbulo, é a adoção, com a maior celeridade possível, por parte dos Estados-membros da área do euro, de regras específicas, de natureza económica e orçamental, incluindo uma “regra de equilíbrio orçamental” e um mecanismo automático para a adoção de medidas corretivas, que conduzam a um cumprimento mais estrito dos critérios quantitativos introduzidos pelo Tratado de Maastricht, nomeadamente os respeitantes ao défice máximo e ao limite de 60% do PIB para a dívida pública.

Sublinhamos o seguinte:

a) Várias disposições do Tratado Orçamental têm origem em normas de direito derivado da União Europeia ou, entretanto, passaram a fazer parte dessas normas:

b) O Tratado não integra o ordenamento jurídico da UE;

c) O Tratado é aplicável na medida em que for compatível com os Tratados em que se funda a União Europeia e com o direito desta;

d) O Tratado não beneficia do estatuto que o n.º 4 do artigo 8.º da CRP confere ao direito da União Europeia, sendo-lhe antes aplicável o disposto no n.º 2 do mesmo artigo, como fonte de direito internacional público que é;

e) As regras constantes do artigo 3.º do Tratado, relativas ao “Pacto Orçamental”, foram integradas no direito interno português por via das alterações que a Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, introduziu na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, posteriormente alterada pela Lei 41/2014, de 10 de julho); através desta integração aquelas regras adquiriram valor reforçado – mas não, evidentemente, valor constitucional.

Recorde-se ainda que Portugal se encontra sujeito a um procedimento de défice excessivo (cfr. artigo 126.º, n.º 7, do TFUE), ao abrigo do qual foram aprovadas várias recomendações por parte do Conselho, tendo-lhe sido estabelecida uma meta precisa de redução do défice para 2,5 % do PIB, em 2015.

12.

Independentemente de dúvidas quanto à vinculatividade destas recomendações – adotadas no âmbito do procedimento por défice excessivo –, a verdade é que elas não impõem a Portugal medidas concretas e determinadas para controlo da despesa pública e para redução do défice, antes se limitando a enunciar os objetivos ou metas, que, esses sim, devem ser obrigatoriamente cumpridos, por força das normas indubitavelmente vinculativas da União Europeia, quais sejam as de direito originário e de direito derivado acima citadas (no entanto, algumas medidas concretas podem resultar das decisões de execução do Conselho no quadro do PAEF). Dito por outras palavras, a vinculatividade do Direito da União Europeia neste domínio não abrange os meios que os Estados-membros utilizam para atingir os objetivos ou metas que lhes são impostos.

Assim sendo, o facto de se admitir que as normas adotadas e a adotar pelo legislador nacional com vista a prosseguir os objetivos acima referidos se devem conformar com as prescrições da União Europeia não tem consequências do ponto de vista da aplicação das normas constitucionais. Pelo contrário, num sistema constitucional multinível, no qual interagem várias ordens jurídicas, as normas legislativas internas devem necessariamente conformar-se com a Constituição [competindo ao Tribunal Constitucional, de acordo com a CRP, administrar a justiça em matérias jurídico-constitucionais (cfr. artigo 221.º da CRP)]. Aliás, o próprio direito da União Europeia estabelece que a União respeita a identidade nacional dos seus Estados-membros, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles (cfr. artigo 4.º, n.º 2, do TUE).

Sublinhe-se, por último, que neste domínio não há sequer divergência entre o Direito da União Europeia e o Direito Constitucional Português. Efetivamente, os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da proteção da confiança, que têm servido de parâmetro ao Tribunal Constitucional para aferir da constitucionalidade das normas nacionais relativas a matérias conexas com as que se apreciam nos presentes autos, fazem parte do núcleo duro do Estado de direito, integrando o património jurídico comum europeu, a que a União também está vinculada.

13.

Aqui chegados e retomando as ponderações pertinentes à apreciação do programa normativo face ao princípio da confiança, cabe reconhecer que, no ano de 2015, o cumprimento dos compromissos a que vimos aludindo pesa, de forma muito relevante, sobre as opções orçamentais (o que não significa, evidentemente, que o peso desses compromissos não se faça ainda sentir nos anos subsequentes).

Nas circunstâncias atuais e perante a indeterminação do quadro normativo, não parece possível encontrar elementos suficientemente claros para suportar um juízo de inadmissibilidade constitucional, à luz do princípio da proteção de confiança, de medidas de redução remuneratória, ainda que contrariando expetativas de um grupo de pessoas repetidamente atingido no passado.

E, mesmo que tal fosse possível, o interesse público inerente ao cumprimento dos compromissos internacionais do Estado português ainda implica, neste período, erosão daquele princípio.

Esta última consideração conduz-nos à apreciação das normas em causa, agora à luz do princípio da igualdade, igualmente invocado pelo requerente.

14.

Também no que respeita ao princípio da igualdade, importa recordar brevemente as posições assumidas pelo Tribunal relativamente às medidas legislativas que, sucessivamente, foram atingindo os trabalhadores pagos por verbas públicas.

14.1.

A urgência das reduções do défice orçamental explica uma atuação do lado da despesa, mais eficaz do que uma atuação do lado da receita, pela rapidez dos efeitos produzidos. Nesta linha e retomando jurisprudência anterior, lê-se no Acórdão n.º 413/2014:

«Situando no âmbito relativo à pertinência orçamental daquelas retribuições e das medidas que as afetavam o fundamento material para a diferenciação introduzida na repartição dos encargos públicos, o Tribunal entendeu ainda defensável a asserção segundo a qual, “pela sua certeza e rapidez na produção de efeitos”, a opção tomada se revelava “particularmente eficaz”, “numa perspetiva de redução do défice a curto prazo”, mostrando- se desse modo “coerente com uma estratégia de atuação, cuja definição cabe[ria] dentro da margem de livre conformação política do legislador”.»

14.2.

Aquela circunstância legitima alguma medida de “sacrifício adicional” dos trabalhadores que recebem por verbas públicas, sacrifício que não consuma, por isso, um tratamento desigual arbitrário; na verdade, estes são pagos por verbas públicas, pelo que apenas a sua remuneração reduz, imediata e automaticamente, a despesa pública. Pode ler-se no Acórdão n.º 353/2012:

«Entendeu-se que o recurso a uma medida como a redução dos rendimentos de quem aufere por verbas públicas como meio de rapidamente diminuir o défice público, em excecionais circunstâncias económico-financeiras, apesar de se traduzir num tratamento desigual, relativamente a quem aufere rendimentos provenientes do setor privado da economia, tinha justificações que a subtraíam à censura do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, uma vez que essa redução ainda se continha dentro dos “limites do sacrifício”.»

14.3.

O sacrifício adicional, porém, tem de conter-se dentro de limites estabelecidos à luz do critério da “igualdade proporcional”, não podendo ser excessivo quando confrontado com as razões que o justificam. Ou seja: o Tribunal, por um lado, indaga a razão de ser da diferenciação; por outro, avalia a medida em que a diferenciação é concretizada. Assim, no Acórdão n.º 353/2012:

«Nestes termos, poderá concluir-se que é certamente admissível alguma diferenciação entre quem recebe por verbas públicas e quem atua no setor privado da economia, não se podendo considerar, no atual contexto económico e financeiro, injustificadamente discriminatória qualquer medida de redução dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros.

Mas, obviamente, a liberdade do legislador recorrer ao corte das remunerações e pensões das pessoas que auferem por verbas públicas, na mira de alcançar um equilíbrio orçamental, mesmo num quadro de uma grave crise económico-financeira, não pode ser ilimitada. A diferença do grau de sacrifício para aqueles que são atingidos por esta medida e para os que não o são não pode deixar de ter limites.

Na verdade, a igualdade jurídica é sempre uma igualdade proporcional, pelo que a desigualdade justificada pela diferença de situações não está imune a um juízo de proporcionalidade. A dimensão da desigualdade do tratamento tem que ser proporcionada às razões que justificam esse tratamento desigual, não podendo revelar- se excessiva.»

14.4.

A justificação deste sacrifício adicional encontrase ainda sujeita a duas outras condições:

(a) a consideração de outras alternativas possíveis de contenção de custos; e

(b) o caráter transitório da imposição do sacrifício. Escreveu- se no Acórdão n.º 187/2013:

«Não só porque o tratamento diferenciado dos trabalhadores do setor público não pode continuar a justificar- se através do caráter mais eficaz das medidas de redução salarial, em detrimento de outras alternativas possíveis de contenção de custos, como também porque a sua vinculação ao interesse público não pode servir de fundamento para a imposição continuada de sacrifícios a esses trabalhadores mediante a redução unilateral de salários, nem como parâmetro valorativo do princípio da igualdade por comparação com os trabalhadores do setor privado ou outros titulares de rendimento.»

Apreciando o OE2013, o Tribunal considerou que, no terceiro exercício orçamental consecutivo que visava dar cumprimento ao programa de assistência financeira, «o argumento da eficácia imediata das medidas de suspensão de subsídio» não tinha já «consistência valorativa suficiente para justificar o agravamento (em relação ao OE2012) dos níveis remuneratórios dos sujeitos que auferem por verbas públicas». Assim, no Acórdão n.º 413/2014:

«Constituindo o ano de 2014 um exercício orçamental condicionado ainda pelo esforço de consolidação orçamental imposto no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira, não existem razões para alterar este entendimento» (refere-se ao entendimento que o Tribunal tem expressamente assumido em acórdãos anteriores, no sentido de que, no presente contexto financeiro, continua a ser «certamente admissível alguma diferenciação entre quem recebe por verbas públicas e quem atua no setor privado da economia, não se podendo considerar (…) injustificadamente discriminatória qualquer medida de redução dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros» (acórdão n.º 353/2012).

15.

Tal como se disse, o juízo de constitucionalidade irá incidir sobre as reduções remuneratórias estabelecidas no artigo 2.º, conjugadamente com as previsões de reversão estabelecidas no artigo 4.º. Só assim poderá ser avaliada a transitoriedade que o artigo 1.º atribui àquelas reduções.

As reduções remuneratórias que atingem os trabalhadores pagos por verbas públicas desde 2011 poderão vigorar até 2018, como se referiu já, abrangendo um período de oito anos consecutivos. E, repete-se, não existe garantia alguma de que isto não venha a ocorrer.

Tudo isto acontecerá – a acontecer – num contexto de tratamento salarial global dos trabalhadores que recebem por verbas públicas, novamente atingidos pela redução remuneratória, muito mais penoso do que o resultante diretamente desta. Na verdade, o quadro só fica completo se somarmos às reduções remuneratórias os efeitos permanentes decorrentes do aumento do horário de trabalho (redução da retribuição da hora de trabalho), do aumento das contribuições para a ADSE, do congelamento das promoções e da progressão na carreira e, ainda, dos programas de redução de efetivos e dos limites à contratação de novos trabalhadores – ambos potencialmente geradores de aumentos de cargas de trabalho.

O juízo de constitucionalidade pode exigir a resposta sucessiva a duas questões, que se colocam a propósito de cada uma das normas em apreciação.

A primeira consiste em saber se, terminado formalmente o PAEF, ainda se encontram razões válidas, à luz do princípio da igualdade, que justifiquem que as remunerações dos trabalhadores em funções públicas continuem a ser atingidas por reduções.

A segunda – que apenas se colocará se a primeira tiver resposta afirmativa – consiste em determinar se as normas em causa, corporizando o tratamento desigual daqueles trabalhadores, o fazem em justa medida ou se, pelo contrário, se apresentam como excessivas.

16.

Pese embora tratar-se de medida diversa daquela agora em apreço, o Tribunal teve já oportunidade de ponderar a questão da admissibilidade constitucional de reduções remuneratórias no decurso do ano de 2014. Fê-lo no Acórdão n.º 413/2014, entendendo que medida idêntica àquela que merecera já atenção no passado, inscrita nos OE de 2011, 2012 e 2013, ainda se podia considerar justificada pela mesma ordem de razões. Esse entendimento permanece válido e deve ser aqui reafirmado.

O ano de 2015, comporta - já o dissemos - valorações de sinal contrário. Se, por um lado, culmina uma trajetória de regresso à normalidade ou, pelo menos, de regresso a um patamar liberto do mesmo nível de constrangimentos das escolhas orçamentais que marcaram os anos de 2011 a 2014, não é menos certo que a pendência de um procedimento por défice excessivo, que se segue a um período de assistência económica e financeira, ainda configura quadro especialmente exigente, de excecionalidade, capaz de subtrair a imposição de reduções remuneratórias nesse ano à censura do princípio da igualdade. Releva, nesse juízo, os termos mais mitigados do sacrifício imposto, por efeito da estatuição de reduções remuneratórias inferiores em 20% às que são previstas para o ano de 2014.

17.

Já o triénio seguinte – 2016/2018 – determina outra apreciação.

Desde logo, ao contrário do que ainda se poderá entender relativamente aos anos de 2014 e 2015, não estamos já perante intervenção legislativa de índole conjuntural e de resposta a situação de emergência. Como decorre do DEO, o ano de 2017 é aquele em que se prevê que seja atingido o objetivo de médio prazo, o que remete as razões em que se alicerça o programa normativo em apreço, nessa dimensão, para a condição de opção estratégica, que encontra inscrição num quadro regular de atuação do Estado, ainda que dominado por exigências de disciplina orçamental e de racionalidade económica.

A própria conformação do mecanismo de reversão das reduções remuneratórias suporta essa conclusão. Quanto ao ano de 2014, o legislador sinaliza, através da aplicação de reduções remuneratórias no seu nível sacrificial mais elevado, a ausência de margem orçamental que permita evitar ou mesmo reduzir o sacrifício imposto a um grupo de pessoas. Já no que respeita ao ano de 2015, a medida do sacrifício é reduzida, o que significa que há segurança quanto à verificação de “espaço orçamental”, independentemente da exigente meta do défice e da pendência de procedimento de défice excessivo.

Mas, daí em diante, nenhuma percentagem de reversão é fixada no n.º 2 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII, funcionalizando inteiramente as reduções remuneratórias à verificação de “disponibilidade orçamental” por mais três anos. A que acresce, nos termos do DEO, o propósito de condicionar a reversão da medida de redução remuneratória “à redução da massa salarial por efeito quantidade”, obtida a partir da diminuição do número de funcionários públicos (cfr. p. 40).

Ora, tais razões não justificam, à luz do princípio da igualdade, que as remunerações dos trabalhadores pagos por verbas públicas, e só destes, continuem a ser atingidas por reduções durante esses três anos. Perante a exigência de igualdade na repartição dos encargos públicos, não é constitucionalmente admissível que a estratégia de reequilíbrio das finanças públicas assente na redução da despesa por via da continuação do sacrifício daqueles mesmos trabalhadores.

E, caso fosse necessário responder à segunda questão, note-se que, ainda que se continuasse a tolerar tal escolha, chegar-se-ia ao mesmo juízo de inconstitucionalidade, tendo em conta que a fórmula da reversão estabelecida nos n.ºs 2 e 3 do artigo 4.º possibilita, como se disse, o prolongamento do período de vigência dos cortes até 2018, sem que, simultaneamente, assegure uma recuperação progressiva efetiva da redução salarial. Trata-se, na verdade, simplesmente, da subsistência, por mais três anos, de uma redução remuneratória que, em extremo, pode ser igual, até ao fim do triénio, a 80% daquela que vem vigorando desde 2011.

Sublinhamos que não se pretende, evidentemente, pôr em causa a boa fé ou a “reta intenção” do Governo, que terá genuína vontade de que as coisas se passem como prevê. Não se formula um juízo subjetivo sobre a intenção do legislador, antes se verificando, simplesmente, que a norma não garante, por força da sua própria formulação, que as coisas se passem, inevitavelmente, como ela estabelece – rectius, como a Nota Técnica explicita.

18.

Em suma, o Tribunal entende que o que os n.ºs 2 e 3 do artigo 4.º garantem aos destinatários das suas normas é uma redução salarial incerta, de percentagem decrescente absolutamente variável entre 80% da prevista para 2014 e zero, no período entre 2016 e 2018.

Ora, como se escreveu no Acórdão n.º 353/2012, em passo já transcrito, «a diferença do grau de sacrifício para aqueles que são atingidos por esta medida e para os que não o são não pode deixar de ter limites (…) Na verdade, a igualdade jurídica é sempre uma igualdade proporcional, pelo que a desigualdade justificada pela diferença de situações não está imune a um juízo de proporcionalidade. A dimensão da desigualdade do tratamento tem que ser proporcionada às razões que justificam esse tratamento desigual, não podendo revelar-se excessiva.»

Nas circunstâncias atuais, a medida da diferenciação subjacente à fórmula adotada nos n.º 2 e 3 do artigo 4.º, possibilitando, repete-se, a subsistência, por mais três anos, de uma redução remuneratória que pode ser igual a 80% daquela que vem vigorando desde 2011, ultrapassa os limites do sacrifício adicional exigível aos trabalhadores pagos por verbas públicas, nada havendo de comparável que afete outros tipos de rendimentos. Nesta medida, não é possível deixar de considerar que ofende o princípio da igualdade.