Contribuição de Sustentabilidade - Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 575/2014

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Declaração de Voto - Maria Lúcia Amaral

Vencida quanto ao juízo de inconstitucionalidade pelos seguintes motivos:

1 — O direito a receber, em substituição dos rendimentos de um trabalho que no ciclo final da existência humana se não pode mais prestar, um certo montante de pensão é um direito conformado pela lei ordinária e não pela Constituição. É a lei que determina quais os pressupostos que devem estar reunidos para que este direito se constitua, com um conteúdo líquido e certo, na esfera jurídica do seu titular; é a lei que determina a partir de que momento dele se pode fruir; é nos termos da lei que se determina o montante exato da prestação que a ele corresponde.

Contudo, tal não significa que o referido direito (a receber um certo montante de pensão) seja, face à Constituição, um direito comum, que, por ser conformado pelo legislador, se encontre à sua inteira disposição. Uma vez que incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social que proteja os cidadãos na velhice (artigo 63.º da CRP), o direito a receber o benefício certo que corresponde a uma determinada pensão é um direito derivado a prestações. A decisão sobre a sua existência não pertence ao legislador. Se cabe a este último determinar como é que o referido direito se forma, não lhe cabe decidir se ele existe ou não: a necessidade da sua existência deriva da Constituição, que obriga desde logo o legislador a definir os meios (os pressupostos e os procedimentos) que conduzirão à sua configuração final. É o que decorre do já referido artigo 63.º da CRP, que, aliás, corresponde a uma escolha de valor que está longe de se apresentar como uma singularidade, ou uma «idiossincrasia», do ordenamento português.

Uma medida legislativa que vise a redução definitiva do montante de pensões já em pagamento não pode por isso deixar de estar sujeita a um apertado crivo constitucional. Não apenas por se tratar de uma medida com forte pendor «retroativo» — no Acórdão fala -se em «retrospetividade» — mas ainda por implicar «retroatividade », ou redefinição jurídica do passado, quanto a toda uma categoria de posições jurídicas subjetivas que detêm forte tutela constitucional. Concordo, por isso, com todo o ponto de partida em que assentou a argumentação do presente Acórdão, que partiu do princípio segundo o qual quanto mais consistentes forem os direitos afetados tanto mais relevante deverá ser a justificação apresentada para a sua afetação.

2

No caso, o legislador justificou a medida de redução de pensões já em pagamento alegando a necessidade de, por razões económicas e demográficas, reformar o sistema previdencial português, em ordem a garantir para o futuro a sua sustentabilidade.

Face ao que anteriormente se disse, parece claro que, se a perdurabilidade de tal sistema se encontrar financeiramente ameaçada seja por que razão for — seja pelo aumento da despesa provocada pelas mutações de demografia, seja pela diminuição de receita provocada por perversas mutações económicas —, a tomada de medidas por parte do legislador para conter a ameaça não corresponde apenas a uma sua faculdade. Corresponde antes, face ao que determina o artigo 63.º da CRP, a um dever.

Todavia, e como disse o Tribunal no Acórdão n.º 862/2013, esse dever não pode ser prosseguido de qualquer forma ou por um qualquer modo. Se do seu cumprimento resultar a necessidade de redução do montante de pensões já em pagamento — disse -se então — tal redução só será legítima se se integrar no contexto de uma reforma estrutural que, pensada para o futuro, pondere de modo integrado e sistémico as exigências decorrentes da sustentabilidade do sistema e as exigências decorrentes de princípios de justiça, intra e intergeracional.

3

Na sequência deste Acórdão, o legislador decidiu reduzir o montante de pensões já em pagamento através da imposição da [presentemente em juízo] «contribuição de sustentabilidade». Ao mesmo tempo, aumentou a taxa do IVA e as quotizações dos trabalhadores para o sistema previdencial.

É certo que o fez num quadro de acentuada incerteza. Não teve em conta, na determinação da «contribuição de sustentabilidade», as carreiras contributivas de cada pensionista; remeteu para diploma futuro a fixação de uma sobretaxa, que se diz vir a ser transitória, mas que agravará, numa dimensão que ainda se não conhece, as condições das pensões de certo montante, visto que acrescerá à presente «contribuição». Previu para o futuro um sistema de atualização de pensões que presumivelmente substituirá aquele que é definido pelos regimes agora vigentes, mas que só é identificável através de critérios genéricos e imprecisos, que por vezes replicam fatores já tidos em consideração. Se tivermos em linha de conta os documentos oficiais que antecederam esta tomada de decisão [de redução de pensões], ficaremos a saber que ela corresponderá apenas a um «primeiro passo» da «reforma» em «ordem à garantia da sustentabilidade do sistema previdencial». Mas ficamos sem saber quando, e como, se darão os passos seguintes. Finalmente, last but not least, tudo isto foi decidido (como se diz no presente Acórdão) num processo deliberativo curtíssimo, que não coenvolveu o estudo e (ou) o debate que uma questão como esta, que interessa à sociedade portuguesa no seu todo, por certo exigiria.

Contudo, estas são considerações que motivarão, para quem as perfilhar, uma atitude de censura cidadã. Mas não me parece que sejam suficientes para fundamentar uma censura jurídico -constitucional.

4

O Tribunal não pode, com efeito, marcar a agenda da reforma do nosso sistema previdencial. Não lhe cabe decidir se essa reforma se fará de uma só vez ou se se fará de modo faseado. Dizendo o legislador que a medida que tomou se integra numa primeira fase dessa reforma, não deve nem pode a jurisdição constitucional decidir que assim não tem que ser. Como não pode o Tribunal determinar o teor dessa reforma, identificando as medidas que devem primeiro ser tomadas e as outras, que a elas se seguirão. Por razões de praticabilidade, não pode o Tribunal exigir do legislador que o encetar de uma qualquer mudança sistémica se faça tendo antes do mais em conta as carreiras contributivas de cada contribuinte -beneficiário, ou tendo em conta as posições recíprocas de todos os grupos de pessoas que foram sendo abrangidos pelos diferentes regimes, que se sucederam no tempo, relativos ao modo de cálculo das pensões. Em suma, não pode o Tribunal, pela sua natureza de jurisdição, impor ao legislador a sua própria visão do que seja uma reforma justa do sistema.

E não o pode fazer por duas ordens de razões, que, estando intimamente ligadas, merecem contudo ser distinguidas.

Em primeiro lugar, não pode o Tribunal impor ao legislador a sua própria visão do que seja uma reforma do sistema público de pensões. O problema é de tal complexidade técnica que pressuporia, sempre e em qualquer circunstância, a necessidade de fazer escolhas e de tomar decisões especialmente difíceis. Num contexto de incerteza, quer quanto à evolução dos fatores demográficos e económicos, quer quanto à própria repercussão que medidas reformadoras poderão vir a ter sobre essa mesma evolução (dada a estreita ligação existente entre a receita e a despesa do sistema público de pensões e a própria economia), a complexidade técnica dos problemas envolvidos, que sempre existiria, torna -se ainda mais intensa. Ora, para enfrentar esses problemas não pode estar o Tribunal, pela sua própria condição, preparado: não tem para tanto vocação funcional; não está para tanto epistemicamente apetrechado.

Mas além disso, e fundamentalmente, não pode o Tribunal impor ao legislador a sua própria visão do que seja uma reforma justa do sistema público de pensões. Não tenho dúvidas de que muitas das objeções feitas no Acórdão quanto à solução encontrada pelo legislador são razoáveis e de boa -fé apresentadas. Mas o ponto é justamente esse: perante a existência de diferentes conceções razoáveis quanto ao que seja, quanto a essa reforma, justo ou injusto — e perante a discussão aberta no espaço público entre essas diferentes conceções razoáveis — é ao poder legislativo, e não ao poder judicial, que cabe tomar a decisão quanto ao caminho a seguir. Não é para mim aceitável que um juízo eminentemente moral sobre a justiça de uma tal reforma caiba a uma maioria formada no seio de uma instituição de índole jurisdicional. Deste modo, segundo creio, não se melhora a qualidade da deliberação pública. Pelo contrário, degrada -se essa qualidade, uma vez que se nega aos cidadãos o direito a ter uma palavra a dizer sobre tão delicada matéria. — Maria Lúcia Amaral.

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