Contribuição de Sustentabilidade - Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 575/2014

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Declaração de voto - Maria de Fátima Mata -Mouros

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Votei a decisão de não conhecimento do pedido de fiscalização preventiva relativamente às normas do artigo 6.º do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República [alínea a) da decisão].

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Votei a não inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º e dos n.os 1 a 5 do artigo 4.º do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República na linha dos fundamentos já expostos nas minhas declarações de voto nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 862/2013 (relativo a mecanismos de «convergência de pensões») e n.º 572/2014 (relativo à CES, enquanto medida embrionária da reforma em curso). Na presente declaração de voto reitero essas considerações e adito algumas referentes às normas em presença.

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A medida vem fundamentada como necessária para garantir a sustentabilidade do sistema público de pensões, entre outras motivações. Quanto a essa questão, como se escreveu no voto aposto ao acórdão do Tribunal Constitucional n.º 862/2013 (convergência):

«Num contexto de grave crise financeira assume particular acuidade a insustentabilidade do sistema público de pensões, tendo em conta a insuficiência de meios financeiros necessários ao pagamento das atuais e futuras pensões, sendo já uma certeza que os futuros pensionistas não poderão auferir os valores processados nas atuais pensões. Neste contexto, cabe ao Estado, em especial ao Estado -legislador, enquanto garante de um sistema de segurança social (SS) unificado, encontrar uma solução para o problema, que dependerá de uma opção sobre a distribuição de sacrifícios e benefícios que pertence primariamente ao legislador democraticamente legitimado.

Sendo assim, a questão essencial que se coloca ao juiz na apreciação da conformidade constitucional da solução normativa é a de saber se as implicações financeiras invocadas pelo legislador são suficientemente relevantes para justificar uma opção legislativa definidora de prioridades na distribuição dos recursos que, por serem escassos, pode afetar direitos individuais.

Na apreciação da conformidade constitucional de uma tal opção político -legislativa, cabe ao juiz, no respeito dos limites funcionais ditados pelo princípio da separação de poderes, analisar se a fundamentação seguida pelo legislador na definição de prioridades merece censura jurídico -constitucional».

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Vejamos, então: A CRP consagra o primado da responsabilidade pública em matéria de segurança social (artigo 63.º, n.º 2) que inclui o dever de financiar um sistema de segurança social. Por sua vez, do artigo 105.º, n.º 1, alínea b), da CRP, decorre a autonomia orçamental da segurança social, sem prejuízo do caráter unitário do Orçamento de Estado. A autonomia orçamental exige uma autonomia financeira e nesta assume especial relevância a componente contributiva do sistema que procura assegurar a auto -sustentabilidade do subsistema previdencial.

O sistema deve ser inteiramente autofinanciado devendo as prestações ser custeadas globalmente pelas contribuições, sem recurso a transferências orçamentais, não constituindo a segurança social um encargo orçamental financiado por via dos impostos.

Apesar do sistema desenhado pelo legislador ser do tipo contributivo (o valor das pensões de invalidez e velhice depende do número de anos da carreira contributiva e da remuneração de referência), não existe, porém, um princípio constitucional da equivalência entre contribuições e montantes da prestação. Nem de outro modo poderia ser, uma vez que a Segurança Social representa uma função do Estado.

O princípio da contributividade (que tem origem legal) significa que o direito à pensão se adquire mediante o cumprimento, por parte do seu titular e de outras entidades, de obrigações de contribuição, devidas ao longo do tempo. De acordo com a interpretação do Tribunal Constitucional, até agora, deste princípio, daqui não decorre uma equivalência entre contribuições e montantes da prestação, já que o sistema previdencial assenta em mecanismos de repartição e não de capitalização individual de contribuições. Para além disso, as contribuições não servem somente para cobrir os encargos com as pensões, mas também demais eventualidades (aliás, constitucionalmente previstas, como a doença ou o desemprego — artigo 63.º, n.º 3).

Constitui tarefa soberana do Estado a definição das contribuições e prestações, resultando a determinação do valor das pensões num compromisso entre o princípio contributivo e o princípio distributivo.

Apesar da regra geral estabelecida pelo legislador ordinário («de cada um segundo a sua remuneração; a cada um segundo a sua contribuição») a Constituição deixa- -lhe amplo espaço para afeiçoar (ou mesmo corrigir) este princípio (por ex., estabelecendo pensões mínimas independentes da carreira contributiva), tendo em conta um fim constitucionalmente protegido. Também o princípio da solidariedade legitima desvios em relação à correspondência nos montantes. No limite, pode mesmo verificar -se o cancelamento do princípio contributivo (por ex. através da fixação de «tetos» no valor das pensões), o que a CRP não proíbe, respeitados que sejam critérios de razoabilidade e proporcionalidade.

Deste modo, a relação entre a contribuição individual e o benefício que cada um retira do sistema varia necessariamente de contribuinte para contribuinte. É, portanto, meramente relativa a relação entre contribuições e prestações. Logo, o princípio contributivo não pode ser visto como critério determinante na avaliação da conformidade constitucional das normas objeto de pronúncia.

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Impõe -se reconhecer a necessidade de «adequação » do sistema de segurança social aos fatores económicos e sociais. A sustentabilidade exige a manutenção da «capacidade funcional» do sistema. Subjacente está uma ideia de justiça intergeracional.

Este princípio da sustentabilidade funda mesmo um dever de intervenção do legislador numa atuação ponderada com outros princípios como a proteção da confiança, a proporcionalidade e a igualdade. O meu ponto de partida na aplicação destes princípios às normas trazidas à apreciação do Tribunal, hoje como sempre, é considerá -las uma restrição de um direito fundamental, por o quantum da pensão se dever considerar integrado na esfera de proteção do direito à segurança social.

A dimensão coletiva do sistema de Segurança Social pode exigir alterações em ordem a acautelar as necessidades que se fazem sentir ou que resultam de alteração das circunstâncias (ou pressupostos em que se baseou a atribuição de pensão). Uma opção que passe por um sistema exclusivamente repartido pelos contribuintes ativos pode fundar uma injustiça ou mesmo uma desigualdade. Num sistema de repartição como o português, esta necessidade de alteração (ajustamento) é um elemento que os beneficiários não podem ignorar.

A confiança não pode ser avaliada apenas numa ótica individual, devendo ser considerados também o interesse da comunidade e o princípio da justiça intergeracional. De facto, não é só o valor da pensão atribuída que merece a proteção da confiança. Os cidadãos que agora contribuem também têm uma expetativa tutelável de que um dia receberão uma pensão suficiente (referente sistémico da proteção da confiança). A superveniência de profundas alterações demográficas e económicas pode conduzir à injustiça de tratamento geracional. Assim, apesar de o sistema de Segurança Social assentar na ideia base de que cada geração de contribuintes (população ativa) financia as pensões da geração de contribuintes precedente (reformados), certo é que a sua lógica é a de que, em princípio, ele só pode proporcionar as prestações que as contribuições podem pagar. Perante uma situação deficitária estrutural, e mesmo assegurando mecanismos de garantia como o Fundo de Estabilização Financeira, inevitável será encontrar uma solução, que pode passar por aumentar as contribuições, reduzir as pensões, ou mesmo recorrer a ambas as soluções em simultâneo.

O Decreto n.º 262/XII, contemplando a par da contribuição de sustentabilidade, que atinge apenas uma minoria de pensionistas e salvaguarda um valor mínimo de pensão (de € 1.000 — o que representa cerca do dobro do salário mínimo nacional), a consignação da receita resultante do aumento do IVA ao sistema de pensões e a imputação ao custo técnico da eventualidade de velhice do aumento da taxa contributiva é justificado pelo poder político como um passo no sentido da sustentabilidade do sistema. Alterados significativamente os pressupostos em que assentou a determinação do valor das pensões atualmente em pagamento, chamar os aposentados e reformados a contribuir, em nome da solidariedade e justiça intergeracional, para a sustentabilidade do sistema público de pensões não se afigura como sendo uma solução injusta, desproporcionada ou sequer inesperada. Tanto mais porque nenhuma pensão assenta efetivamente numa contribuição prévia correspondente.

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O Tribunal Constitucional, no n.º 36 do acórdão, considera a medida como uma mera redução do valor das pensões, sem ponderação de outros fatores, acompanhada de medidas conjunturais de aumento de receita. Tenho algumas dúvidas relativamente ao raciocínio desenvolvido. Desde logo tenho dificuldade em perceber qual é a base argumentativa para se defender que não foram ponderados outros fatores — não creio que a afirmação possa ser feita desta forma. Por outro lado, não encontro fundamento para considerar que as medidas de aumento de receita são conjunturais. A revisibilidade e alterabilidade da lei é uma característica que decorre da sua natureza. Utilizar como argumento para considerar uma medida como conjuntural o facto de esta poder vir a ser alterada pelo legislador é, pois, insuficiente. Tão -pouco será determinante a inclusão de normas estruturais relativas à receita para perceber se, de acordo com um juízo de ponderação no âmbito do princípio da tutela da confiança, o interesse público prosseguido supera o sacrifício exigido.

Isto independentemente da questão da qualificação da Contribuição de Sustentabilidade como redução de despesa face à qualificação da Contribuição Extraordinária de Solidariedade como receita — quando ambas as medidas são estruturalmente idênticas (ou “similares”, de acordo com o acórdão, n.º 29).

Parece -me, sobretudo, de sublinhar o seguinte: uma qualquer medida de alteração do sistema público de pensões pode estar mal construída, ter deficiências técnicas ou não merecer a concordância subjetiva de alguém, mas isso não significa que seja inconstitucional. Para isso tem que ser desconforme com a Constituição.

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Por fim, cabe abordar a diferença de tratamento assinalada no acórdão resultante da circunstância de a Contribuição de Sustentabilidade se aplicar indiferenciadamente a pensões calculadas de acordo com regimes distintos.

De facto, hoje em dia pessoas com idêntica carreira contributiva e com base em idêntica remuneração de referência recebem pensões com valores diferentes, apenas porque preencheram as condições de reforma ou aposentação em momento ulterior à entrada em vigor das reformas do sistema de pensões que entretanto foram implementadas. No entanto, esse não é um problema de igualdade da presente medida. Em primeiro lugar, algumas diferenças resultam já de reformas que o Tribunal Constitucional considerou conformes à Constituição (cf. o Acórdão n.º 188/2009.).

Acresce que o princípio da igualdade não opera diacronicamente. Como se escreveu naquele acórdão: «É necessário começar por dizer que a mera sucessão no tempo de leis relativas a direitos sociais não afeta, por si, o princípio da igualdade. Apesar de uma alteração legislativa poder operar uma modificação do tratamento normativo em relação a uma mesma categoria de situações, implicando que realidades substancialmente iguais passem a ter soluções diferentes, isso não significa que essa divergência seja incompatível com a Constituição, visto que ela é determinada, à partida, por razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime legal. Por outro lado, os termos em que a nova lei adapta o respetivo regime jurídico a situações já existentes no momento da sua entrada em vigor apenas pode brigar com o princípio da igualdade se vier a estabelecer tratamento desigual para situações iguais e sincrónicas, o que quer dizer que o princípio da igualdade não opera diacronicamente (Acórdãos n.os 34/86, 43/88 e 309/93, [...], e, em matéria de sucessão de regimes legais de pensões, os Acórdãos n.os 563/96, 467/03, 99/04 e 222/08). [...] Isso não significa que a igualdade não tenha qualquer proteção diacrónica. O que sucede é que essa proteção apenas pode ser realizada através do princípio da proteção da confiança associado às exigências da proporcionalidade (neste sentido, também, Reis Novais, O Tribunal Constitucional e os Direitos Sociais — o Direito à Segurança Social, in Jurisprudência Constitucional n.º 6, pág. 10)».

Estas considerações valem, na mesma medida, para o regime objeto de pronúncia: trata -se de uma alteração legislativa, que opera uma modificação do tratamento normativo em relação a uma mesma categoria de situações, determinada, à partida, por razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime legal, e que adapta o respetivo regime jurídico a situações já existentes no momento da sua entrada em vigor.

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Uma nota final quanto à questão da caracterização das medidas trazidas ao Tribunal Constitucional como «transitórias» (ou seja, conjunturais) ou como «reformas sistémicas» (estruturais).

Concordo que essa caracterização influa no juízo do Tribunal, em especial, na medida em que se encontre presente na fundamentação do poder político para a adoção da opção legislativa em causa. Mas preocupa -me que o nível de exigência no escrutínio constitucional da norma perante os parâmetros constitucionais possa depender, em larga medida, ou por si só, dessa distinção. Por um lado, independentemente desse caráter estrutural ou conjuntural, os efeitos imediatos para os cidadãos de medidas incidentes sobre prestações periódicas que integram a sua fonte de rendimento serão necessariamente os mesmos. Por exemplo, afirmar que a CES não afetou o direito às pensões por ser temporária é dificilmente compreensível pelo cidadão comum. Por outro lado, a diferenciação baseada no juízo de valor sobre o caráter «sistémico» ou «(a)sistémico» da medida — por vezes desligado da fundamentação do poder político — cria uma incerteza quanto ao grau de escrutínio que será aplicado.

Caberá ao Tribunal Constitucional qualificar uma medida como uma «reforma consistente e coerente em que os cidadãos possam confiar» (n.º 35 do acórdão) para daí retirar consequências ao nível da sua validade constitucional? Creio ser necessária uma reflexão sobre esta questão.

No imediato, um efeito indesejado desta jurisprudência poderá ser levar o legislador a optar por medidas transitórias, por estarem sujeitas a um grau de escrutínio menor, que até podem ser mais gravosas para os cidadãos. Até porque a repetição do «transitório» pode constituir uma via para a permanência. — Maria de Fátima Mata -Mouros.

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