Mecanismos das reduções remuneratórias na AP - Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 574/2014

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Declaração de voto - Maria José Rangel de Mesquita

Vencida quanto à alínea b) da Decisão e à pronúncia, nela contida, pela inconstitucionalidade das normas conjugadas dos artigos 2.º (Redução remuneratória) e 4.º (Reversão gradual da redução remuneratória temporária), n.ºs 2 e 3, do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República, pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

As normas dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII estabelecem, respetivamente, uma medida de «Redução remuneratória» semelhante à estabelecida no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2011) e um programa normativo de «Reversão gradual» daquela «redução remuneratória temporária» com início (certo) em 1 de janeiro de 2015 e termo (certo) no prazo máximo de quatro anos – sendo o valor percentual da reversão apenas certo para o ano de 2015 (20%) e, assim, incerto para o triénio 2016-2018. Da conjugação das normas destes artigos resulta, assim, que a medida de «Redução remuneratória» se afigura como uma medida, normativamente configurada como medida de redução da despesa e – diversamente da medida contida na norma da Lei do Orçamento de Estado para 2011 – plurianual (quadriénio 2014-2018) e com termo certo de reversão (total) da redução salarial em 2019.

O Acórdão, na apreciação das questões de constitucionalidade, leva em conta o critério de apreciação que enunciou nos Acórdãos n.º 396/2011, n.º 353/2012, n.º 187/2013 e n.º 413/2014 o qual respeita, por um lado à existência de um fundamento para a diferenciação – daqueles que recebem remunerações pagas por verbas públicas – e, por outro, à medida dessa diferença, concluindo que a medida da diferenciação subjacente à fórmula adotada nos n.ºs 2 e 3 do artigo 4.º, possibilitando a subsistência, para além de 2015, no triénio 2016-2018, de uma redução remuneratória que pode ser igual a 80% daquela que vem vigorando desde 2011, ultrapassa os limites do sacrifício adicional exigível aos trabalhadores que auferem por verbas públicas, assim violando o princípio da igualdade (cfr. n.ºs 17 e 18).

Considera-se, na senda do que se entendeu na declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 413/2014 (cfr. A) e seus fundamentos, que, no contexto temporal de aprovação do Decreto n.º 264/XII, ainda de excecionalidade económico-financeira, subsistem as razões de interesse público, inerentes desde logo à «Estratégia de consolidação orçamental» determinada pelas obrigações específicas assumidas pelo Estado português ao nível internacional (Fundo Monetário Internacional) e da União Europeia, por via do Programa de Assistência Económica e Financeira (e também pelos Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica e do Memorando de Políticas Económicas e Financeiras acordados, respetivamente, com a Comissão Europeia e o FMI) – e, assim, do Programa de ajustamento económico e financeiro de que Portugal foi objeto (cfr. artigo 3.º, n.º 1, da Decisão de Execução do Conselho de 30 de maio de 2011 relativa à concessão de assistência financeira da União a Portugal (2011/344/UE) e, também, artigo 7.º do Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio de 2013 (programa de ajustamento macroeconómico)) – que podem ainda justificar a diferença de tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas públicas que, por essa razão, podem ser chamados a suportar um esforço acrescido – também porque mais prolongado no tempo – face ao imperativo de adoção de medidas de redução de despesa que concorram para o cumprimento daquelas obrigações. Assim é, em especial, por força dos valores, mais exigentes, de 4%, fixado para o défice orçamental para 2014 e de 2,5%, fixado para o défice orçamental para 2015, dos efeitos do PAEF (e obrigações e, parcialmente, medidas dele decorrentes) que perduram em 2015 (cfr., em especial, o artigo 3.º, n.º 8, alínea a) e alíneas g) e h), da Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE na redação da Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE) e, ainda das imposições do procedimento por défices excessivos em curso (cfr. a Recomendação do Conselho de junho de 2013 com vista ao termo da situação de défice excessivo (cfr. 10562/13 de 18/6/2013 e 10562/13 COR 1 de 20/6/2008) que impõe que seja posto termo à situação de défice excessivo em 2015 (Recomendação 1) e um valor de 4% para o défice de 2014 e de 2,5% para o défice de 2015 e uma melhoria do equilíbrio estrutural, respetivamente de 1,4% e de 0,5% do PIB (Recomendação 2)). Por isto se acompanha a alínea a) da Decisão do Acórdão e respetiva fundamentação, embora sem acompanhar as considerações quanto às melhorias da situação económico-financeira e seus reflexos.

Entende-se todavia, quanto ao período temporal que transcende 2015 (triénio 2016/2018) – e diversamente da fundamentação e conclusão do Acórdão nesta parte (cfr. n.ºs 17 e 18) – que apesar do termo de vigência do PAEF ocorrer em 2014 e o termo do procedimento por défice excessivo ocorrer previsivelmente em 2015, no contexto de aprovação do Decreto n.º 264/XII, existem ainda razões de interesse público que podem justificar a referida diferença e a sua manutenção, por um período plurianual que se estende para além de 2015 e com termo (certo) no fim de 2018. Tais razões são, em geral as atinentes ao cumprimento das obrigações que decorrem do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no quadro da política económica e também do Pacto de Estabilidade e Crescimento e dos Regulamentos que o integram e, também, ainda que num plano diverso (de direito internacional), do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, assinado em 2 de março de 2012; e, em especial, o facto de uma vez concluído o PAEF em 2014 e, assim, terminada a isenção da supervisão e avaliação no quadro do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas (previsto no artigo 2.º-A da Secção 1-A do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho de 7 de julho de 1997, na redação do Regulamento (UE) n.º 1175/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de novembro de 2011) durante o período de vigência do programa (cfr. artigo 12.º do Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013), Portugal passa a ficar sujeito àquela supervisão e avaliação no quadro do Semestre Europeu e à apresentação dos programas nacionais de estabilidade e de convergência e do programa nacional de reformas (cfr., em especial artigo 2.º-A, n.º 2, c) e d) da Secção 1-A, e artigos 3.º e 7.º do Regulamento n.º 1466/97 e Recomendação do Conselho de 8 de julho de 2014 relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2014 e que formula um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2014, em especial Considerando (4), in fine) – a que se liga o imperativo de um objetivo orçamental de médio prazo (específico de cada Estado membro) e da trajetória de ajustamento conducente ao objetivo fixado (artigo 2º-A do Regulamento n.º 1466/97 e artigos 3.º, n.º 2, a) e 7.º, n.º 2, a) do mesmo Regulamento). Em conformidade Portugal, apesar de o termo do PAEF não ter então ainda ocorrido, apresentou um Documento de Estratégia Orçamental (2014-2018), atualizado em 30 de abril de 2014 – também conforme previsto no artigo 3.º, n.º 8, alínea g) da Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE, na redação da Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE – visando corrigir o défice excessivo até 2015 e atingir o objetivo orçamental de médio prazo até 2017 – em consonância com o acolhido pela Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, republicada em último lugar pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho – cfr., em especial, o artigo 12.º-C).

O caráter plurianual da medida de redução remuneratória consagrada pelas normas do artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII, conjugadas com as normas do artigo 4.º, incluindo os nºs 2 e 3, do mesmo Decreto afigura-se consentânea com as referidas obrigações e, em especial, com o objetivo orçamental de médio prazo – e o correspondente quadro plurianual de programação orçamental (cfr. artigo 12.º-D da Lei de Enquadramento Orçamental).

Ora o controlo constitucional agora convocado para as normas constantes dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII, não pode, em nosso entender, deixar de ponderar aquele interesse público para além de 2015 (sem olvidar a possível subsistência de outras medidas decorrentes das Leis do Orçamento de Estado para 2013 e 2014 que, algumas com e outras sem alcance universal, contribuem de algum modo para a repartição diversa dos encargos públicos). Por isso se entende que, não obstante a medida de redução remuneratória, na configuração vertida no Decreto n.º 264/XII, ser concebida num quadro de vigência plurianual e abrangendo também o triénio 2016/2018 (n.ºs 2 e 3 do artigo 4.º) – e nessa medida impor, face à sua configuração decorrente da Lei do Orçamento de Estado para 2011 e reiterada nas Leis do Orçamento de Estado para 2012 e 2013, um esforço acrescido, porque ainda mais prolongado no tempo, aos que auferem remunerações por verbas públicas –, não se verifica de forma evidente a desigualdade de tratamento na repartição dos encargos públicos que justifique uma pronúncia pela inconstitucionalidade por se encontrarem ultrapassados os limites do sacrifício.

Assim, e sendo certo que, com a medida de redução remuneratória em causa, os trabalhadores que auferem por verbas públicas se mostram mais onerados – e temporalmente mais onerados – na distribuição dos encargos públicos, por comparação com os titulares de outros tipos de rendimentos, a diferença de tratamento, fundamentada na diferença de posições dos abrangidos e dos excluídos da medida em causa, não se afigura excessiva e desproporcionada, enquanto expressão de uma medida ainda excecional e (como se assume expressamente na epígrafe do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII) «temporária» (ou seja, não definitiva), ainda que plurianual (e para além do período de vigência de medida similar em 2011, 2012 e 2013), justificada em face do interesse público de contenção da despesa pública, de redução do défice e de prossecução de um objetivo orçamental de médio prazo. — Maria José Rangel de Mesquita.

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