Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014

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Questões de constitucionalidade

Direito à segurança social e direito à pensão

88. Os requerentes do Processo n.º 14/2014 defendem que as normas em causa consubstanciam uma redução retrospetiva de pensões de sobrevivência já em pagamento, pelo que afetam direitos consolidados na esfera patrimonial dos seus titulares, o que constitui uma afetação gravosa e inédita do direito à pensão protegido constitucionalmente e do direito à segurança social.

Também os requerentes do Processo n.º 47/2014 alegam que a redução do valor de prestações atribuídas no âmbito de sistemas contributivos, como é o caso das pensões de sobrevivência atribuídas no âmbito do sistema de proteção social dos trabalhadores da administração pública, seja qual for o seu valor, corresponde a uma violação da relação jurídica de segurança social estabelecida entre o Estado e o cidadão beneficiário.

Coloca-se, nestes termos, a questão de saber se a redução de pensões de sobrevivência por efeito da aplicação de novas taxas de formação é suscetível de afetar o direito à pensão como manifestação do direito à segurança social constitucionalmente garantido.

A este propósito a jurisprudência constitucional portuguesa tem entendido que os requisitos exigidos para se adquirir o direito à pensão, bem como as regras de cálculo ou a quantia efetiva a receber, ainda que cobertos pelo princípio da proteção da confiança, poderão ceder, dentro de um limitado condicionalismo, perante o interesse público justificativo da revisibilidade das leis.

Esse mesmo ponto de vista foi reafirmado no acórdão n.º 187/13 em relação à norma da Lei do Orçamento do Estado de 2103 que suspendeu parcialmente o pagamento do subsídio de férias de aposentados e reformados. Aí se ponderou que “o reconhecimento do direito à pensão e a tutela específica de que ele goza não afastam, à partida, a possibilidade de redução do montante concreto da pensão. O que está constitucionalmente garantido é o direito à pensão, não o direito a um certo montante, a título de pensão. Este resulta da aplicação de critérios legalmente estabelecidos, mas de valor infraconstitucional”.

E esta asserção é válida quando estejam em causa direitos a constituir cobertos por expectativas, eventualmente tuteladas do ponto de vista jurídico, dos futuros pensionistas – situação versada no mencionado acórdão n.º 3/2010 -, como quando se trate direitos já constituídos, isto é, de posições jurídicas de cidadãos que adquiriram definitivamente o estatuto de pensionistas, com um conteúdo já perfeitamente definido pelas regras legais em vigor, no momento relevante para o seu cálculo – questão que estava especialmente em foco no acórdão n.º 187/13. Visto que o que está essencialmente em causa, em qualquer dos casos, é a existência de um interesse público relevante – a necessidade de garantir a sustentabilidade económico-financeira do Estado e do sistema de pensões –, que possa justificar o reconhecimento de uma ampla liberdade de conformação por parte do legislador.

Foi ainda esta linha de entendimento que o Tribunal adotou no acórdão n.º 862/13, quando apreciou um diploma da Assembleia da República que, em vista à convergência entre pensões do sistema geral de segurança social e da proteção social dos trabalhadores da Administração Pública, determinava para os atuais beneficiários a redução e recalculo do montante de pensões de aposentação da CGA e de pensões de sobrevivência fixadas nos termos do Estatuto das Pensões de Sobrevivência.

Também nesse caso, o Tribunal considerou que a “Constituição não fixa, com caráter de regra suscetível de aplicação direta e imediata, o sistema de pensões e demais prestações do sistema de segurança social, assim como os critérios da sua concessão e valor pecuniário, cabendo ao legislador ordinário, em função das disponibilidades financeiras e das margens de avaliação e opções políticas decorrentes do princípio democrático, modelar especificamente esses elementos de conteúdo das pensões”.

O legislador – acrescenta-se ainda – “possui margem de manobra para delinear o conteúdo concreto ou final do direito à pensão, respeitados os limites constitucionais pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autónoma e imediatamente decorrente do texto constitucional, do direito à pensão, não significa que se possa afirmar o direito a uma determinada pensão. Não pode por isso falar-se de uma absoluta intangibilidade do direito à pensão, mas sim que o referido direito [quando adquire um conteúdo preciso através da legislação ordinária], passa a beneficiar da proteção específica correspondente, nomeadamente dos princípios estruturantes do Estado de Direito, como a proteção da confiança ou da proporcionalidade, apenas podendo ser suprimidos ou diminuídos com observância desses mesmos princípios”.

Assim, o legislador não está proibido de alterar a forma como materializa o direito à pensão, podendo alterar ou até mesmo reduzir o seu montante, tendo em consideração a evolução das circunstâncias económicas ou sociais, estando embora proibido de eliminar o instituto “pensão de reforma, aposentação, invalidez e sobrevivência” ou, ainda, o seu conteúdo essencial.

Por outro lado, todas estas considerações são transponíveis para a pensão de sobrevivência visto que se trata de uma prestação que pretende cobrir uma das eventualidades que integra o âmbito material de proteção do sistema previdencial ou do sistema de proteção social convergente, a par da pensão de aposentação ou de reforma, e que se encontra igualmente sujeita a um princípio de contributividade.

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