Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014

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Para efeitos de atribuição de pensões de sobrevivência, considera-se o valor mensal global das pensões que corresponde ao somatório do valor mensal de todas as pensões de aposentação, reforma e sobrevivência que sejam pagas ao titular da pensão por quaisquer entidades públicas, independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa ou empresarial, do seu âmbito territorial, nacional, regional ou municipal, e do grau de independência ou autonomia, incluindo entidades reguladoras, de supervisão ou controlo e caixas de previdência de ordens profissionais, diretamente ou por intermédio de terceiros, designadamente companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões.

Neste contexto, as pensões de sobrevivência pagas pela Caixa Geral de Aposentações e pelo Centro Nacional de Pensões aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de contribuintes do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) ou de beneficiários do RGSS são reduzidas, a partir de 1 de janeiro de 2014, em função do valor global mensal global das pensões (…).

[…]

O efeito desta medida é estimado em 100 milhões de euro.

Por outro lado, as pensões de sobrevivência surgem incorporadas, a par das pensões de aposentação e reforma, no conjunto de medidas sobre o sistema de pensões, a que no Relatório sobre do OE 2014 se faz alusão nos seguintes termos:

Nos últimos 15 anos, Portugal assistiu a um forte crescimento das transferências sociais realizadas através de regimes contributivos e não contributivos (prestações sociais que não em espécie). O peso desta rubrica no PIB praticamente duplicou, passando de 10,8% em 1999 para 19,4% em 2013. A este desenvolvimento esteve associado não só um alargamento do universo de beneficiários, por exemplo por razões demográficas, como o aumento do número de prestações sociais.

O aumento da proteção social foi uma das faces mais visíveis do desenvolvimento do Estado Social, tendência generalizada na maioria dos países europeus desde os anos 60. No entanto, em Portugal esse desenvolvimento foi mais tardio e o crescimento das prestações sociais teve uma expressão acentuada entre 1999 e 2013. (…) Portugal é hoje o terceiro país da União Europeia que mais gasta, em percentagem do PIB, nesta rubrica de despesa, superado apenas por Itália e França.

[…]

Mais de 75% da despesa com estas prestações são despesas com pensões de velhice, doença ou sobrevivência, seguido de 9% de prestações associadas a situações de desemprego. Nas últimas duas décadas, o crescimento da despesa em pensões tem-se intensificado, decorrente não só do envelhecimento da população mas também da maturidade do próprio sistema de pensões públicas, com os novos pensionistas a receberem pensões superiores correspondentes a carreiras contributivas mais longas e até completas. Em 2013, a despesa em pensões representa cerca de 30% da despesa pública. O sistema de pensões é, por isso, uma questão central de debate sobre o modelo de prestações sociais que o Estado tem, ou não, capacidade para conceder, tendo em conta que não se perspetiva que a evolução da receita contributiva acompanhe a tendência pelo lado da despesa. Este é um ponto fundamental a considerar quando está em causa a sustentabilidade não só dos sistemas de segurança social como das próprias finanças públicas portuguesas.

De acordo com as projeções divulgadas em 2012 pelo grupo de trabalho da Comissão Europeia que acompanha as matérias relacionadas com o impacto do envelhecimento da população na despesa pública, em particular em pensões, estima-se que, no período 2010-2060, Portugal será um dos países onde o risco do aumento do peso da despesa com pensões ameaçar a sustentabilidade do sistema será menor (Gráfico II.3.12).

[…]

Este é um reflexo das medidas sobre os sistemas de pensões introduzidas anteriormente, como é o caso da reforma de 2007 que introduziu, entre outras medidas, o fator de sustentabilidade (igual à razão entre a esperança de vida aos 65 anos em 2006 e no ano anterior ao da passagem à reforma). A lógica deste fator foi a de que cada geração de novos reformados/aposentados receba benefícios ajustados para refletir o aumento do número de anos em que se espera receber benefícios, aliviando parcialmente os trabalhadores mais jovens de pagar impostos mais elevados para financiar aumentos de longevidade. Contudo, este ajustamento só é aplicável aos que se reformaram ou aposentaram a partir de 2007. Em paralelo, as regras de cálculo para as pensões atribuídas pela CGA passaram a considerar uma segunda parcela que segue as regras do regime geral da Segurança Social, mas apenas para a proporção de descontos nos anos subsequentes a 2005. Assim, eliminou-se parcialmente, e apenas para o futuro, diferenças significativas e temporalmente desalinhadas, entre os dois regimes, no tempo de descontos, na idade e na remuneração de referência ao apuramento do valor da pensão.

No entanto, estas medidas dirigiram-se ao problema da sustentabilidade do sistema de pensões no longo prazo, não resolvendo o problema financeiro de curto e médio prazo. É de notar ainda que estas projeções tiveram por ano base 2010, quando as projeções demográficas (essencialmente por via da maior imigração líquida) e de crescimento económico eram mais favoráveis, com repercussões na evolução do peso da despesa em pensões no PIB. Mas já em 2010, Portugal era o quinto país da União Europeia que maior despesa tinha com o sistema de pensões (Gráfico II.3.13). Desde 2010, a despesa em pensões continua a aumentar, atingindo quase 15% do PIB em 2013, apesar do congelamento das pensões exceto as de mais baixos valores, e da Contribuição Extraordinária de Solidariedade (Gráfico II.3.14).

[…]

A despesa com pensões é, assim, de uma dimensão de tal ordem, tanto a nível nacional como comparando com a realidade internacional, que são exigidas respostas de curto prazo de forma a garantir a compatibilização do sistema de pensões com a sustentabilidade das finanças públicas.

O sistema de pensões português não é de capitalização mas sim de repartição, o que significa que são os atuais empregados que financiam as pensões dos beneficiários. Uma opção por não reduzir o valor das pensões implica sobrecarregar a geração atual de trabalhadores com mais impostos ou com mais contribuições.

Assim, foi opção do Governo repartir os custos deste ajustamento pela geração de pensionistas e de trabalhadores, segundo princípios de equidade intergeracional, de forma a poder corrigir distorções específicas ou situações de desigualdade que ainda existem no regime de pensões.

O novo regime de cálculo e redução de pensões de sobrevivência é encarado, neste contexto, como uma medida de redução da despesa que tem em vista não apenas cumprir os compromissos internacionais de redução do défice orçamental e minimizar os custos a suportar pela economia, mas também criar as condições de sustentabilidade futura das finanças públicas e do sistema de pensões (Relatório, pág. 44).

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