Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014

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II – Fundamentação

Enquadramento preambular e descrição geral das medidas de consolidação orçamental previstas na Lei n.º 83-C/2013

5. A orientação estratégica prevista na Proposta de Orçamento do Estado para 2014 (doravante, Proposta de OE 2014), apresentada pelo Governo à Assembleia da República em 15 de outubro de 2013, prossegue o esforço de consolidação orçamental previsto no programa de ajustamento económico e financeiro (doravante: «Programa») acordado entre o governo português e o FMI, a Comissão Europeia e o BCE, nos termos do qual os limites quantitativos para o défice orçamental em 2012, 2013 e 2014 foram inicialmente fixados em 4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente.

A Proposta de OE 2014 surge na sequência da sétima avaliação dos progressos feitos pelas autoridades portuguesas na aplicação das medidas acordadas ao abrigo do «Programa», assim como da eficácia e do impacto económico e social dessas medidas, efetuada nos termos do artigo 3.º, n.º 9, da Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho, e na sequência da Decisão de Execução do Conselho, de 9 de outubro de 2012, que altera a Decisão de Execução 2011/344/UE relativa à concessão de assistência financeira da União a Portugal, em que se reviu os limites quantitativos para o défice orçamental, que passaram para 5.5% em 2013 e 4% em 2014 (cfr. Jornal Oficial da União Europeia, série L, nº 118, de 12 de maio de 2010, pág. 1, e n.º 295, de 25 de outubro de 2010, pág. 14)

Segundo o Governo, “esta alteração do limite do défice decorre, essencialmente, da evolução menos favorável do mercado de trabalho e da composição do PIB, persistindo em 2013 a contribuição negativa da procura interna. Ambos os fatores resultam em receitas fiscal e contributiva inferiores ao inicialmente previsto, e no aumento das despesas com prestações sociais, em particular com o subsídio de desemprego” (Relatório do OE 2014, pág. 34).

No pressuposto de que, a “menos de um ano para a conclusão do Programa de Ajustamento Económico”, não só se mantém “a conjuntura de excecionalidade que lhe está subjacente”, como se colocam “desafios sem precedentes nas exigências de consolidação orçamental”, a estratégia seguida na Proposta de OE 2014 visa a construção das “bases da sustentabilidade das finanças públicas” no contexto do “cumprimento das obrigações (…) resultantes dos tratados europeus e os compromissos específicos assumidos perante a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, no quadro do Programa”, enquanto “condições essenciais para o regresso do Estado português ao financiamento nos mercados internacionais” (Relatório OE 2014, págs. 30-31 e 40-41).

De acordo com o Governo, o ajustamento orçamental prosseguido na Proposta de OE 2014 parte da consideração de que “2014 será um ano de transição entre o Programa de Ajustamento Económico e o novo enquadramento orçamental a que estão sujeitos os países da União Europeia e, mais especificamente, os países da área do euro”, em particular o que resulta do “Pacto de Estabilidade e Crescimento, na sua vertente corretiva”, que prevê a abertura de “um procedimento por défice excessivo (…) se o défice orçamental exceder 3% do PIB e/ou o rácio da dívida exceder 60% do PIB (valor de referência) ou não apresentar uma diminuição significativa, a um ritmo satisfatório”, isto é, “um vigésimo por ano, em média de 3 anos, para o valor de referência” (Relatório OE 2014, pág. 38).

Assumindo que a redução do défice orçamental de 5,8%, estimado para 2013, para 4,0% em 2014 exige, em função da conjuntura prevista, a “tomada de medidas com um impacto equivalente a 2,3% do PIB”, o Governo recusou a possibilidade de tal ajustamento ocorrer “através de aumento generalizado da carga fiscal” por considerar que o mesmo teria “custos económicos e sociais excessivos difíceis de comportar”, optando por focar o esforço orçamental “na redução de despesa pública” no âmbito do “processo de revisão estrutural da despesa” (Relatório OE 2014, págs. 39, 42 e 45).

Assim, tendo em vista o abaixamento do “défice orçamental nominal (…) de 5,5% para 4%” e a concomitante necessidade de execução de medidas de consolidação orçamental no valor global de 3.901 milhões de euro, a Proposta de OE 2014 contempla um conjunto de “medidas permanentes” no valor de 3.718 milhões de euro, sendo 3.184 milhões pelo lado da redução da despesa e 534 milhões pelo lado do aumento da receita (Relatório OE 2014, pág. 45).

De acordo com a prioridade orçamental concedida à diminuição da despesa pública, as medidas de redução dos encargos previstas para 2014 representam 86% do esforço de consolidação e equivalem a 1,9% do PIB, sendo complementadas pelas medidas previstas do lado da receita, que representam 14% daquele esforço, equivalendo a 0,3% do PIB (Relatório OE 2014, págs. 45-47).

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