Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014

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30. Apesar do mais amplo enquadramento fundamentador que agora é dado à redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público, é patente que a opção persiste relacionada, em termos diretos e imediatos, com a prossecução do mesmo interesse público que conduziu à adoção das medidas congéneres previstas nas Leis n.ºs 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, isto é, com a “consecução de fins de redução da despesa pública e de correção de um excessivo desequilíbrio orçamental” (acórdão n.º 396/2011), de acordo com um plano, plurianual mas temporalmente delimitado, definido a partir o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, o qual se estende ainda ao exercício orçamental de 2014, fixando, de acordo com a concretização calendarizada aí prevista para aqueles objetivos, o limite quantitativo de 4% ao défice previsto para este ano.

Ora, conforme se afirmou no acórdão n.º 353/2012 e se repetiu no acórdão n.º 187/2013, o PAEF “implicou a satisfação de determinadas condições prévias por parte das autoridades portuguesas”, sendo constituído por um «conjunto de instrumentos jurídicos, os quais foram aprovados, por um lado, pelo Governo Português e, por outro lado, pelo Conselho Executivo do Fundo Monetário Internacional, bem como pelo Governo Português e pela Comissão Europeia (em nome da União Europeia) e pelo Banco Central Europeu». Tais instrumentos jurídicos são “vinculativos para o Estado Português”, impondo “a adoção pelo mesmo das medidas neles contempladas como condição do cumprimento faseado dos contratos de financiamento celebrados entre as mesmas entidades”. Deles resulta que «Portugal deve adotar um conjunto de medidas e de iniciativas legislativas, inclusivamente de natureza estrutural, relacionadas com as finanças públicas, a estabilidade financeira e a competitividade, as quais deverão ocorrer durante um período de 3 anos».

No plano da identificação do interesse público prosseguido pelo legislador orçamental, a afetação das remunerações pagas por verbas públicas mantém-se, assim, objetivamente atribuível ao esforço de consolidação para que o Estado foi convocado por força do PAEF, não sendo tal conclusão afetável pelas mais amplas linhas de atuação programática com que a medida surge concomitantemente relacionada.

E isto porque, apesar de associada agora ao mais vasto programa de diminuição estrutural da despesa e, de forma mais concreta, ao processo de revisão da política salarial na Administração Pública, a redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público, tal como se encontra concretizada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, não se inscreve no âmbito de qualquer reforma sistemática, nem é efetivamente enquadrada por medidas estruturais que permitam convertê-la em instrumento de prossecução de qualquer daqueles objetivos. Pelo contrário: ao manter como referência, quanto ao seu âmbito subjetivo de aplicação, um universo que remete para o mais lato dos sentidos admitidos pela delimitação conceitual da tradicional noção de “função pública” – isto é, aquele que abrange, «não só todos os funcionários e agentes do Estado e demais pessoas coletivas de direito público mas também os titulares de cargos públicos, incluindo os próprios titulares dos órgãos de soberania» (acórdão n.º 187/2013) —, a redução remuneratória imposta pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 conserva integralmente as características de medida instrumental para a redução do défice público.

Por isso, à luz, quer do enquadramento objetivo que continua a resultar do PAEF, quer dos termos em que se encontra uma vez mais normativamente concretizada, a redução remuneratória imposta para 2014 aos trabalhadores do setor público (apenas) permite que nela continue a reconhecer-se uma medida transitória, instrumentalmente pré-ordenada “à realização de objetivos orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas públicas, num contexto de particular excecionalidade”, tendo em vista a prossecução do “interesse público real, percetível, claro e juridicamente enquadrável, coincidente com a preservação da capacidade de financiamento do Estado no âmbito das obrigações assumidas e, por essa via, com as possibilidades de realização das tarefas fundamentais a seu cargo” (acórdão n.º 187/2013).

Apesar de politicamente subjacente, a perspetiva mais ampla seguida pelo legislador de 2013 não encontra nos preceitos orçamentais sob sindicância expressão normativa que justifique – ou até mesmo autorize − a reconfiguração do campo de ponderação em que o Tribunal consecutivamente situou a apreciação das medidas de afetação salarial introduzidas em exercícios orçamentais condicionados pelo cumprimento das obrigações estabelecidos no PAEF, mantendo, por isso, plena atualidade o reconhecimento de que, naquele contexto, “não é patentemente desrazoável que o legislador” atribua “às despesas com as remunerações dos trabalhadores com funções públicas um “particularismo suficientemente distintivo e relevante para justificar um tratamento legal diverso do concedido a situações equiparáveis (sob outros pontos de vista)”.

A opção concretizada na afetação dessas remunerações e o tratamento diferenciado que ela configura encontram, assim, agora como antes, “suficiente suporte na sua peculiar relação com os fins das normas questionadas” (acórdão n.º 187/2013). Na medida em que são remunerados através de verbas públicas (e apenas nessa medida), os trabalhadores do setor público posicionam-se de forma diferenciada perante o objetivo da consolidação orçamental definido a partir do cumprimento dos limites quantitativos anuais fixados para o défice, constituindo este um interesse público suficientemente percetível e constitucionalmente fundado para que nele possa continuar a fixar-se o ponto de referência implícito na ratio do tratamento distintivo a que aqueles trabalhadores se mantêm sujeitos.

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