Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014

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2. Pedido formulado no âmbito do processo n.º 47/2014

Um Grupo de Deputados à Assembleia da República eleitos pelo PCP, BE e PEV pediram a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 33.º, 75.º, 115.º e 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro de 2013.

Com a indicação de que o pedido se baseia na consideração dos elementos novos, resultantes especificamente da LOE 2014, os quais, em face da anterior jurisprudência do Tribunal, justificarão um novo juízo quanto à conformidade das normas impugnadas com princípios constitucionalmente consagrados, os requerentes invocam os fundamentos seguintes:

«Da inconstitucionalidade do artigo 33.°

1. O artigo 33.° da LOE 2014 determina a redução das remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9 (que têm em comum o facto de serem diretamente suportadas por dinheiros públicos), de valor ilíquido superior a 675 euro, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:

a)Para valores de remunerações superiores a 675 euro e inferiores a 2000 euro, aplica-se uma taxa progressiva que varia entre os 2,5% e os 12%, sobre o valor total das remunerações;

b) 12 % sobre o valor total das remunerações superiores a 2000 euro. 2. Deste modo, a LOE 2014 faz transitar para 2014 os cortes salariais impostos pelas leis orçamentais relativas a 2011, 2012 e 2013, mas agrava-os muito significativamente, não apenas nos montantes dos cortes, que deixam de se situar entre os 3,5% e os 10% para se situar entre os 2,5% e os 12%, mas sobretudo através do alargamento do universo dos abrangidos a quem aufere remunerações ilíquidas entre os 675 euro e os 1500 euro mensais.

3. Por outro lado, neste quarto ano consecutivo de imposição de cortes salariais, em que sobre cada um dos lesados se acumulam os efeitos de múltiplos cortes impostos em anos anteriores, já não podem estas medidas ser encaradas como transitórias, excecionais, indispensáveis e insubstituíveis para obter efeitos imediatos na redução do défice das contas públicas. Estas medidas são já assumidas, muito claramente, como medidas definitivas e destinadas a impor um ajustamento (leia-se, redução substancial) dos níveis de rendimentos dos servidores do Estado.

4. Embora as reduções salariais dos funcionários públicos tenham sido aplicadas pela primeira vez em 2011, ou seja, ainda antes da assinatura do chamado Programa de Assistência Económica e Financeira, foi este documento que passou a servir de referencial justificativo das medidas de austeridade em que se incluem os cortes de salários e de pensões pagos com dinheiros públicos, e que serviu de fundamento ao caráter transitório e irrepetível dessas medidas. Sucede que a vigência desse memorando termina em maio de 2014, mas não se vislumbra qualquer sinal de que termine a aplicação das medidas impostas em seu nome.

5. As decisões do Tribunal Constitucional que concluíram pela não inconstitucionalidade dos cortes salariais impostos pelos Orçamentos do Estado anteriores assentaram em pressupostos muito concretos que já não se verificam em 2014.

6. Ao analisar a LOE 2011, o Acórdão n.º 396/2011, assentou o seu juízo no pressuposto de que a redução então imposta seria uma medida idónea para fazer face à situação de défice orçamental, dando como adquirido que só a diminuição de vencimentos garantia eficácia certa e imediata para garantir resultados a curto prazo na consolidação orçamental. Por não haver razões de evidência em sentido contrário, o Tribunal considerou que a medida prevista para 201 1 se incluía ainda dentro dos limites do sacrifício que a transitoriedade e os montantes das reduções ainda salvaguardavam.

7. Como é sabido porém, chamado a decidir sobre idênticos cortes salariais contidos no Orçamento do Estado para 2012, conjugados com a suspensão dos subsídios de férias e de Natal dos cidadãos que auferem remunerações públicas, o Tribunal Constitucional, através do Acórdão n.º 353/2012, considerou que a conjugação entre o congelamento de salários e pensões do setor público vigente desde 2010, os cortes salariais vigentes desde 2011 e o corte dos subsídios de férias e de Natal de 2012 aplicáveis aos trabalhadores e pensionistas do setor público, ultrapassavam de forma evidente os limites do sacrifício a que aludia o Acórdão n.º 396/201 1.

8. Assim, o Tribunal declarou inconstitucional o corte dos subsídios de férias e de Natal dos funcionários e pensionistas do setor público, por violação do princípio da igualdade, na sua dimensão de igualdade proporcional, consagrado no artigo 13.° da Constituição.

9. Já quanto aos cortes salariais, apesar da proteção do direito dos trabalhadores à remuneração, do cumprimento pontual dos contratos e da proporcionalidade na imposição de sacrifícios aos cidadãos por parte do Estado não serem valores alheios à ordem constitucional portuguesa, foi entendido que a restrição desses direitos fundamentais ainda se continha dentro dos limites impostos pelo respeito do princípio da proporcionalidade.

10. Porém, os cortes salariais impostos na LOE 2014 obrigam a um novo juízo quanto à sua idoneidade ou adequação para atingir os fins visados, quanto à sua exigibilidade, necessidade ou indispensabilidade, e quanto à sua proporcionalidade em sentido estrito, isto é, quanto a saber se tais medidas se incluem na justa medida ou se devem considerar-se excessivas.

11. Importará salientar desde logo que a dimensão do sacrifício imposto pelos cortes salariais, que pode ascender a 12% dos vencimentos, não é menor que a que foi imposta com o corte de um dos subsídios de férias ou de Natal declarado inconstitucional pelo Acórdão n.º 353/2012, sendo certo que um desses subsídios representa uma redução de 7% do vencimento anual.

12. Quanto à questão da idoneidade ou adequação, é hoje manifesto que os cortes salariais não foram um meio idóneo para a redução imediata do défice das contas públicas. Na versão inicial do PAEF, assumiu-se como objetivo que o défice das contas públicas deveria ser de 4,5% no final de 2012, de 3,0% em 2013 e de 2,3% em 2014. Acontece que, não obstante os cortes salariais efetuados (a par de outras medidas assentes nos cortes dos rendimentos do trabalho e das pensões), estes objetivos foram sucessivamente revistos. O objetivo de um défice de 3% para 2013 foi revisto primeiro para 4,5% e depois para 5,5%. O objetivo de 2,3% para 2014 passou para 2,5% e acabou por ser fixado em 4% na LOE 2014.

13. Para além dos cortes salariais não se terem revelado um meio idóneo para a redução do défice das contas públicas, já não é possível invocar a sua indispensabilidade para esse efeito, quando se verificam na LOE 2014 medidas em sentido contrário a esse objetivo. Não é aceitável que os cortes salariais sejam considerados como uma medida indispensável para a redução do défice das contas públicas quando na mesma LOE 2014 os encargos públicos com parcerias público-privadas são agravados em 800 milhões de euro e se preveja uma revisão do regime legal do IRC por forma a desagravar significativamente a carga fiscal sobre as grandes empresas com a consequente perda de receita pública.

14. A questão fundamental que se coloca porém relativamente aos cortes salariais previstos na LOE 2014 é a de saber se não estão largamente ultrapassados os limites do sacrifício a que aludiu o Acórdão n.º 396/2011 e se não se verifica situação idêntica à que justificou a declaração de inconstitucionalidade do corte dos subsídios de férias e de Natal de 2013.

15. Na verdade, os cidadãos que auferem remunerações públicas têm vindo a ser duramente lesados nas suas condições de vida pela sucessiva imposição cumulativa de medidas de austeridade que começam, na perceção, não apenas dos próprios, mas da própria opinião pública, a assumir um caráter persecutório que parece não conhecer limites: cortes salariais em 2011, 2012 e 2013; cortes de subsídios de férias e de Natal em 2012; aumento da carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho, com a redução de escalões, aumento de taxas, supressão de escalões, eliminação de deduções e imposição de sobretaxa de 3,5% em sede de IRS; aumento do IVA e do IMI; congelamento de salários desde há muitos anos; proibição de promoções e de progressões, redução de ajudas de custo e de remuneração por trabalho suplementar; aumento do horário de trabalho para 40 horas semanais; aumento dos descontos para a ADSE, cujo agravamento já foi inclusivamente anunciado.

16. Quando, para além destas medidas, se alargam os cortes salariais de modo a abranger trabalhadores que auferem salários mensais ilíquidos no montante de 675 euro, estão ultrapassados todos os limites constitucionalmente admissíveis. Estes cortes incidem sobre rendimentos de tal modo exíguos que violam claramente o princípio constitucional da proporcionalidade na restrição de direitos fundamentais.

17. O Acórdão n.º 353/2012, referindo-se aos pensionistas e aos trabalhadores da função pública com rendimentos ilíquidos situados entre os 600 e os 1100 euro mensais, considerou estar perante um universo em que a exiguidade dos rendimentos já impe tais provações que a exigência de um sacrifício adicional, como seja a sua redução, tem um peso excessivamente gravoso.

18. Com efeito, não concebem os requerentes que se possa entender que cortar remunerações a trabalhadores que auferem vencimentos líquidos inferiores a 600 euro mensais não configure uma restrição excessiva do direito consagrado na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.° da Constituição à retribuição do trabalho de forma a garantir uma existência condigna.

19. É que, como afirmou o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 396/2011, se as circunstâncias de verdadeira excecionalidade que levaram Portugal a solicitar ajuda financeira internacional não se encontra[va]m superadas e por isso, se justifica[v]am, neste contexto das medidas de consolidação orçamental introduzidas, não se ignora também que estas mesmas medidas não podem deixar de ser aferidas à luz dos princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança que, em qualquer Estado de Direito, sustentam as relações entre o Estado e os cidadãos.

20. Acresce ainda que só por mero artificio se pode considerar em 2014 que tais medidas têm caráter temporário. Mesmo admitindo que a plurianualidade das medidas inscritas na LOE não lhes confere a natureza de cavaleiros orçamentais, dado que a sua renovação fica sempre dependente da LOE para cada ano subsequente, há que aferir se as normas em causa, na medida em que ferem direitos fundamentais, são excecionais e transitórias ou se pretendem assumir um caráter definitivo. Esta questão é decisiva, na medida em que dela pode depender o juízo quanto à conformidade constitucional dessas normas.

21. O juízo de não inconstitucionalidade dos cortes salariais assentava na sua temporalidade com parâmetros bem definidos. Tratava-se de atingir, por via dessas medidas, até 2013, os objetivos de redução do défice assumidos no PAEF. Acontece que na LOE 2014 desapareceu qualquer referência a esses limites e parâmetros. O ano de 2013 já passou sem que os supostos objetivos tenham sido assumidos; o PAEF termina em maio de 2014 sem que os cortes salariais sejam limitados em função da cessação desse Programa. Não existe pois na LOE 2014 nenhum elemento juridicamente vinculante do caráter transitório dos cortes efetuados, o que obriga, no entender dos requerentes, a rever o juízo de constitucionalidade que teve lugar em anos anteriores quanto à sua natureza transitória.

22. Entendem pois os requerentes, em conclusão, que o artigo 33.° da LOE 2014 restringe o direito à retribuição do trabalho (artigo 59.°, n.º 1, a) da Constituição) em violação do princípio da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional consagrado no artigo 13.°.

Da inconstitucionalidade do artigo 75.°

23. O artigo 75.° da LOE 2014 impõe que nas empresas do setor público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados apenas seja permitido o pagamento de complementos às pensões atribuídas pelo Sistema Previdencial da Segurança Social, pela CGA ou por outro sistema de proteção social, nos casos em que aqueles complementos sejam integralmente financiados pelas contribuições ou quotizações dos trabalhadores, através de fundos especiais ou outros regimes complementares. Tal disposição aplica-se (nos termos do n.º 2 desse artigo) ao pagamento de complementos de pensão aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, reformados e demais pensionistas.

25. O princípio da proteção da confiança como exigência indeclinável do princípio do Estado de Direito democrático consagrado no artigo 2.° da Constituição tem sido densificado pela jurisprudência do Tribunal Constitucional em termos que não deixam dúvidas quanto à inconstitucionalidade do artigo 75.° da LOE 2014.

26. O Acórdão n.º 287/90, citado em diversos acórdãos posteriores (v.g. Acórdãos n.º 396/2011 e n.º 862/2013), clarifica os dois critérios conformadores da inadmissibilidade de medidas legítimas à luz de tal princípio: a afetação de expetativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas não possam contar, e ainda quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes.

27. E mais adiante, citando jurisprudência firmada em diversos Acórdãos, o Acórdão n.º 396/2011 conclui que para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da confiança necessário em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; depois, devem tais expetativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.

28. Vejamos então: os beneficiários dos complementos de pensão que serão afetados pela aplicação do artigo 75.° da LOE 2014 são trabalhadores do Metropolitano de Lisboa e da Carris que, ao abrigo do regime legal vigente, negociaram a antecipação das respetivas reformas, com penalizações, tendo como contrapartida os complementos de reforma atribuídos pelas empresas aos respetivos pensionistas.

29. Como é evidente, nenhum trabalhador aceitaria antecipar a sua reforma se tivesse a mínima suspeita de que no seu horizonte de vida alguma medida legislativa pudesse vir a alterar negativamente o quadro legal em que fez assentar as suas expetativas.

30. As expetativas de continuidade eram absolutas; eram legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; e obviamente, todos os trabalhadores nessa situação traçaram os seus planos de vida baseados na convicção da continuidade do comportamento estadual.

31. Resta a questão de saber se é invocável algum interesse público que possa ser considerado prevalecente para afastar neste caso a tutela do proteção da confiança. Não se vislumbra qual possa ser.

32. O número de trabalhadores afetados pelas medidas em apreço não permite que se considere que está aqui em causa o cumprimento dos acordos internacionais que têm servido de justificação às medidas penalizadoras dos rendimentos do trabalho e das pensões, nem assumem qualquer dimensão digna de nota quanto à sustentabilidade da segurança social. Não se trata manifestamente de uma medida idónea, indispensável, ou proporcional.

33. E deve ter-se por uma medida arbitrária e violadora do princípio da igualdade, na medida em que visa penalizar os trabalhadores de empresas públicas de transportes pelos prejuízos de exploração dessas empresas, quando esses prejuízos resultam claramente de uma opção estadual a que os trabalhadores são alheios.

34. Nestes termos, o artigo 75.° da LOE 2014 deve ser declarado inconstitucional por violação do princípio da igualdade (artigo 13.°) e por violação do princípio da proteção da confiança decorrente do Estado de Direito Democrático (artigo 2.°).

35. Segundo o n.º 7 do artigo 75.°, o regime fixado tem natureza imperativa, enquanto se verificarem as condições nele estabelecidas, prevalecendo sobre contratos de trabalho ou instrumentos de regulação coletiva de trabalho e quaisquer outras normas legais, especiais ou excecionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas. É assim posto em causa o direito de contratação coletiva (artigo 56.°, n.º 3 da Constituição), na medida em que são revogadas normas livremente acordadas entre as partes e é afastada a possibilidade de negociações futuras sobre a matéria

Da inconstitucionalidade do artigo 115.°

36. O artigo 115.° da LOE 2014 estabelece que as prestações do sistema previdencial concedidas no âmbito das eventualidades de doença e desemprego são sujeitas a uma contribuição nos seguintes termos:

a) 5% sobre o montante dos subsídios concedidos no âmbito da eventualidade de doença;

b) 6% sobre o montante dos subsídios de natureza previdencial concedidos no âmbito da eventualidade de desemprego.

A aplicação deste regime não prejudica, em qualquer caso, a garantia do valor mínimo das prestações, nos termos previstos nos respetivos regimes jurídicos.

37. Esta cláusula de salvaguarda do valor mínimo das prestações, destinada a contornar a declaração de inconstitucionalidade do corte dos subsídios de doença e de desemprego, não toma esta medida, salvo melhor opinião, conforme à Constituição.

38. No Acórdão n.º 187/2013, precisamente sobre estas medidas, o Tribunal Constitucional entendeu que uma tal opção legislativa é de todo desrazoável, quando é certo que ela atinge os beneficiários que se encontram em situação de maior vulnerabilidade por não disporem de condições para obterem rendimentos do trabalho para fazer face às necessidades vitais do seu agregado familiar e abrange as prestações sociais que precisamente revestem uma função sucedânea da remuneração salarial, de que o trabalhador se viu privado, e que era suposto corresponderem no limite ao mínimo de assistência material que se encontrava já legalmente garantido.

39. Importa não esquecer que os beneficiários destas prestações já viram os seus rendimentos substancialmente reduzidos em função da situação de doença ou de desemprego em que involuntariamente se encontram. O valor do subsídio de desemprego corresponde a 65% da remuneração média, não podendo ultrapassar o valor de 2,5 IAS, e é reduzido em 10% ao fim de seis meses (redução que já atinge hoje a maioria dos desempregados devido ao peso relativo do desemprego de longa duração); e o valor do subsídio de doença oscila entre os 55% e os 75% da remuneração média, conforme a duração da incapacidade para o trabalho, sendo de notar que em situação de doença os encargos tendem a aumentar.

40. Não é admissível que cidadãos que se encontram em situação de falta ou de diminuição de meios de subsistência e que por isso são credores de proteção social (artigo 63.°, n.º 3 da Constituição) vejam os seus meios de subsistência ainda mais reduzidos por um encargo para o qual não se apresenta justificação.

41. A restrição do direito à segurança social nestes casos só seria constitucionalmente justificável se se vislumbrasse um interesse geral protegido que devesse prevalecer sobre os direitos individuais sacrificados. E não se vislumbra.

42. Os cortes de 5% e de 6% respetivamente sobre os subsídios de desemprego e de doença não são manifestamente um meio idóneo para resolver ou minorar significativamente eventuais problemas de sustentabilidade da segurança social, e quando representam um sacrifício adicional para quem já se encontra numa situação de particular fragilidade, entram no domínio da desproporcionalidade, por inadmissibilidade e injustificação.

43. Entendem por isso os requerentes que o artigo 115.° da LOE 2014 é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade decorrente do Estado do Direito Democrático (artigo 2.° da Constituição)

Da inconstitucionalidade do artigo 117.°

44. O artigo 117.° da LOE 2014 reduz as pensões de sobrevivência atribuídas aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de contribuintes do regime de proteção social convergente ou beneficiários do regime geral de segurança social que percebam valor global mensal a título de pensão igual ou superior a 2000 euro, resultando mesmo em alguns casos na supressão total da pensão de sobrevivência.

45. As normas em acusa configuram uma redução retrospetiva de pensões já em pagamento, afetando direitos já consolidados na esfera patrimonial dos seus titulares, sendo que estes se encontram numa situação (viuvez ou orfandade) credora de proteção nos termos do n.º 3 do artigo 63.° da Constituição.

46. Acresce que as pensões de sobrevivência atribuídas no âmbito do sistema de proteção social dos trabalhadores da administração pública são prestações do sistema contributivo integradas na proteção da eventualidade morte e destinam-se a compensar os seus beneficiários da perda de rendimentos determinada pelo falecimento de um familiar. Trata-se portanto de uma pensão que é formada pelos trabalhadores, através de contribuições efetuadas pelos seus salários, na expetativa de que, depois da sua morte, os seus familiares terão direito a uma determinada prestação.

47. A redução do valor das prestações atribuídas no âmbito de sistemas contributivos, seja qual for o seu valor, corresponde a uma violação da relação jurídica de segurança social estabelecida entre o Estado e o cidadão beneficiário, tanto mais grave neste caso, porquanto se trata da quebra de um compromisso estabelecido com um cidadão entretanto falecido o que obviamente já não poderá formar outros direitos à luz de novas regras.

48. Enquanto solução legislativa desenquadrada de qualquer lógica de sustentabilidade global do sistema de segurança social e ao incidir sobre uma categoria isolada de pensionistas, o artigo 117.º da LOE 2014 incorre no vício de inconstitucionalidade semelhante ao que foi declarado no Acórdão n.º 862/2013 que declarou inconstitucional o Decreto da Assembleia da República n.º 187/XII sobre mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social por violação do princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático plasmado no artigo 2.° da Constituição.

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