Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014

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DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Pronunciei-me pela inconstitucionalidade das normas do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (redução remuneratória), nos termos da alínea a) da decisão, por razões que radicam em toda a expressão diferenciadora da medida, a qual considero desrespeitar o princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, de acordo com o entendimento que exprimi em declaração de voto aposta no Acórdão n.º 187/2013, e para a qual remeto. Considero mesmo que a fixação de um novo patamar remuneratório ressalta ainda mais evidente, na medida em que o seu enquadramento fundamentador afasta-se da invocação da emergente necessidade de sacrifício conjuntural, e da excecionalidade da redução salarial, descobrindo o propósito de intervenção duradouramente corretiva sobre o que se qualifica como “padrão de iniquidade entre o público e privado”. É a esta luz, e não como resposta temporária e transitória a emergentes necessidades de consolidação das contas públicas, que encaro a nova, e mais acentuada, medida de afetação remuneratória imposta a quem recebe por verbas públicas.

2. Discordo da fixação de efeitos ex nunc da declaração de inconstitucionalidade das normas do mesmo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, pois entendo que, no quarto ano de aplicação de reduções remuneratórias de quem aufere por verbas públicas, e perante condicionalidades externas qualitativamente distintas daquelas presentes em anteriores decisões do Tribunal Constitucional, não se verificam para tal razões de excecional relevo, como exige o n.º 4 do artigo 282.º da Constituição.

3. Também não acompanho a posição que encontrou vencimento na alínea c) da decisão, quanto ao juízo de inconstitucionalidade das normas do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (pensões de sobrevivência). Atuando a norma no interior do sistema de segurança social, como restrição da cumulação de pensões, a medida em apreço traduz a ponderação do legislador democrático, contida na sua margem de determinação, de que a intervenção reconfiguradora inserida numa estratégia de contenção da despesa pública com prestações sociais deveria incidir primacialmente sobre a parcela correspondente à compensação da perda de rendimentos do trabalho com a morte do beneficiário, tida como resposta previdencial suplementar ou de acréscimo – e por isso a componente mais dúctil em face de pressão insustentável sobre o sistema de pensões -, sempre que coexista com outros rendimentos de pensões.

Enquanto medida relativa ao sistema de pensões, dirigida à sustentabilidade do sistema de segurança social e em particular à sustentabilidade do sistema de pensões, obedecendo a um princípio de equidade intergeracional, não se vê que a sua coerência e racionalidade fique colocada em crise quando não considerada a integralidade dos rendimentos do sujeito.

Não se trata aqui de aferir da capacidade contributiva do sujeito, mas da sua posição como beneficiário do sistema de pensões, o que permite compreender, ao que me parece, a diferenciação entre quem aufere uma pensão, sendo essa a única prestação do sistema de segurança social de que beneficia – o que corresponderá as mais das vezes a cônjuges ou unidos de facto que nunca exerceram atividade laboral remunerada, contribuindo em dedicação exclusiva para a vida familiar e dependendo economicamente por inteiro dos rendimentos do trabalho do beneficiário falecido -, e aqueles que, fruto da atuação concomitante de diferentes situações de facto ou relações de vida geradoras de proteção, beneficiam de mais do que uma pensão, presumindo então o legislador que a dependência em vida do beneficiário que subjaz à atribuição de pensão de sobrevivência não era completa e, desse jeito, a perda de rendimentos a compensar seria menos acentuada. Note-se que o direito à pensão de sobrevivência relativamente a titulares que não sejam os cônjuges e membros de união de facto ou os filhos menores já depende da demonstração de uma situação de dependência económica em relação ao beneficiário falecido, sendo o impacto da solução de redução ou recálculo mais mitigado do que aconteceria com a limitação das condições da atribuição da pensão de sobrevivência.

É certo que, tomando o universo dos cônjuges ou membros sobrevivos de união de facto que percebam várias pensões, entre as quais uma pensão de sobrevivência, a concreta modelação da medida suscita interrogações de resposta duvidosa. Mas, em todos os quadros aplicativos, denota-se que os níveis de redução são tanto maiores quanto o peso relativo que a pensão de sobrevivência assume no valor acumulado, o que encontra relação com a distinta natureza das pensões em pagamento e o diferente lastro contributivo específico que a cada uma corresponde, sendo mais elevado no que respeita à pensão de aposentação ou reforma (sobre a evolução do esforço contributivo relativo às pensões de sobrevivência, cfr. João Carlos Loureiro, Sobre a Chamada Convergência das Pensões: O caso das Pensões de Sobrevivência, Coimbra, 2013, págs. 11 a 14). Ou seja, na concretização da medida de redução e recálculo, não se atendeu apenas ao valor global das pensões em pagamento, mas também à natureza da prestação e ao que cada uma significa em termos do esforço contributivo autónomo associado à proteção da eventualidade morte e do seu impacto nos cônjuges e unidos de facto sobrevivos, de acordo com o princípio da contributividade. Essa ponderação confere, ao que me parece, fundamento razoável e bastante ao tratamento diferenciado no (re)cálculo ou redução de pensões de sobrevivência, também no plano da igualdade interna.

Por tais razões, dissenti da decisão quanto à inconstitucionalidade das normas do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.

4. Encontro-me vencido quanto ao juízo de não inconstitucionalidade que versa as normas constantes do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (complementos de pensão), constante da alínea d) da decisão, pois pronunciei-me pela formulação de juízo de inconstitucionalidade, por violação do princípio da confiança, ínsito no artigo 2.º da Constituição.

Diferentemente da posição que encontrou vencimento, não creio que a ponderação da atuação do Estado, na sua veste de acionista, em particular quando em posição dominante, deva quedar-se pelo plano meramente formal, inteiramente descomprometido das principais decisões tomadas pelos titulares dos seus órgãos em aspetos relevantes de política remuneratória, relativamente aos vários entes que integram o Sector Empresarial do Estado (SEE). Numa visão material de Estado, que tenha em atenção toda a dimensão conformadora da atuação Estado administrador no SEE, creio que existem boas razões para considerar que as posições subjetivas que decorrem dos vários acordos de empresa em que se estipulam a concessão de complementos de pensões, não só foram permitidas, como corresponderam a orientações estratégicas das empresas dimanadas dos poderes públicos.

É certo que Tribunal não está em condições de determinar com precisão quais as empresas e os trabalhadores e ex-trabalhadores afetados, mas não é menos certo que o interesse fundamentador da medida expresso no Relatório OE remete para a “viabilização financeira do SEE na área dos transportes”. Ora, creio existir evidência de que tais benefícios pós emprego foram concedidos e mantiveram-se por influência determinante dos poderes públicos nos órgãos de tais empresas. Tenha-se em atenção, a título de exemplo, o que é dito por exemplo no Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 30/2009, relativo aos exercícios económicos de 2003 a 2007 da Carris, SA (disponível http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2009/audit-dgtc-rel030-2009-2s.pdf).

Sinaliza-se nesse texto a ausência de contabilização dos encargos futuros com complementos de pensões, em desrespeito da Diretriz Contabilística n.º 19, apenas registando como custo do exercício os complementos pagos, o que significava que, quando adicionados esses encargos, o capital social encontrava-se completamente perdido, determinando a aplicação do artigo 35.º do CSC. Perante essa realidade, a Assembleia Geral da Carris deliberou, em 11 de abril de 2006: “O accionista está ciente da situação de insuficiência dos capitais próprios da CARRIS e dos défices de exploração sistemáticos evidenciados pelas contas da Empresa, não obstante as compensações indemnizatórias concedidas, encontrando-se a ponderar as medidas que se mostrem adequadas bem como a definição das orientações estratégicas” e, quase dois anos mais tarde, em 25 de março de 2008, “(...) a matéria relativa ao Artigo 35.º do CSC, não seja objeto de deliberação na presente Assembleia Geral, uma vez que não se encontram reunidas as condições para o Accionista Estado se pronunciar sobre a mesma”. Daí que tenha o Tribunal de Contas concluído: “Tais deliberações demonstram a incapacidade do accionista Estado de encontrar uma solução célere para esta Empresa de Serviço de Interesse Económico Geral, portanto estratégica, contribuindo, dessa forma, para a sua crescente degradação financeira. Nestas circunstâncias, se a CARRIS não fosse uma empresa do Sector Empresarial do Estado a sua continuidade seria dificilmente viável, logo abrangida pelas soluções preconizadas no art. 35.º do CSC”. Ou seja, apesar dos desequilíbrios repetidamente registados, que a sustentabilidade da empresa não se encontrava em risco, pois há muito que ocorrera o “alarme” – sucessivamente ignorado - e a necessidade de racionalização de custos.

Neste contexto, partilhado por outras empresas do setor público empresarial no domínio dos transportes, entre as quais o Metropolitano de Lisboa, não comungo da ideia de que o distanciamento - na forma - face à “entidade pública mãe” será por si só idóneo a afastar o preenchimento do primeiro teste do princípio da confiança. Ao invés, entendo que a medida em apreço atinge expetativas de estabilidade do regime jurídico relativos ao quadro normativo dos benefícios pós laborais relativos a complementos de pensões induzidas e alimentados por comportamentos dos poderes públicos, nas vestes de Estado Administrador. Do ponto de vista material, entendo existir fundamento para imputar aos poderes públicos a criação nos trabalhadores e ex-trabalhadores de tais empresas da convicção de que os acordos que estipularam tais benefícios obedeceram à vontade estadual, sendo compagináveis tanto com as orientações estratégicas executadas, como com a viabilidade dos entes que assumiam tais responsabilidades, atenta a dimensão de interesse económico geral e o relevo social do respetivo objeto empresarial.

Por outro lado, entendo que as expetativas de continuidade dos trabalhadores e ex-trabalhadores relativamente a tais benefícios são legítimas, justificadas e assentes em boas razões.

Os complementos de pensão integram a política de remunerações de uma empresa, constituindo mecanismos de atração e de retenção de colaboradores, na medida em que asseguram aos membros da organização produtiva segurança económica, removendo o receio de perda de poder de compra na velhice. Nessa medida, representam uma forma de investimento da empresa no “capital humano”, que proporciona aos seus servidores um maior desempenho e uma maior produtividade, cujo retorno é refletido positivamente nos respetivos resultados operacionais. Acolhendo uma visão jurídico-constitucional da atividade empresarial pública que não tenha como vetor único a maximização do retorno do capital investido, e integre na sua racionalidade de gestão políticas responsáveis do ponto de vista social, incluindo na dimensão (interna) de resposta a necessidades sociais dos seus colaboradores - contributo essencial para o desenvolvimento sustentável e comprovadamente gerador de resultados positivos a longo prazo para qualquer empresa, como se sublinha no Livro Verde Promover um Quadro Europeu para a Responsabilidade Social das Empresas, COM(2001) 366 Final, e na resolução do Parlamento Europeu que sobre ele incidiu, onde se afirma que “há um consenso global cada vez maior, no seio das empresas e nos círculos de investidores, de que têm uma missão mais vasta do que apenas a de gerar lucros e que o desafio do seu sucesso consiste na combinação entre rentabilidade, sustentabilidade e responsabilidade” (JO C187E de 07/08/2003, pp. 180-188) - entendo que os complementos de pensão em apreço não estão à margem do sistema de recompensas pecuniárias pela laboração em empresa do SEE, sendo nessa medida indissociáveis da sua operacionalidade.

A sua racionalidade poderá encontrar-se no seio da estratégia remuneratória, não como uma espécie de cláusulas de repartição de lucro, ou como benefícios contingentes, mas como compensação em prestações futuras pelos serviços dos trabalhadores, sendo por estes interiorizados como integrando responsabilidades a respeitar e a satisfazer em condições não inferiores àquelas assumidas pela empresa para com os demais credores. O trabalhador comum do universo empresarial abrangido será naturalmente impressionado pela natureza e dimensão das empresas envolvidas, compondo uma garantia de solvabilidade que, em todo o caso, não está em condições plenas de avaliar. Essa avaliação cabe, em primeira linha, aos órgãos de gestão e aos poderes públicos com posição de influência e de tutela, agindo o trabalhador beneficiário na convicção, de boa fé, de que não é celebrado acordo que se sabe não poder ser cumprido.

Face à particular intensidade da posição de confiança criada, que atinge uma opção de vida crucial – a passagem à reforma – e irreversível – o trabalhador não pode mais completar a sua carreira contributiva de forma a diminuir, quando possível, o diferencial entre a remuneração no ativo e na reforma - considero que as razões de interesse público invocadas para a edição da norma não atingem peso prevalecente sobre o investimento de confiança legítima em presença, ponderando o leque limitado de sujeitos e o concreto valor envolvido, que do ponto de vista das empresas não atinge montantes de gastos com o pessoal muito significativos, enquanto na perspetiva dos trabalhadores e ex-trabalhadores amputa uma percentagem considerável dos rendimentos respetivos. Sendo verdade que, ao reduzir os gastos com pessoal das empresas públicas visadas, a medida em apreço contribui para a redução das transferências do Orçamento de Estado que lhes são destinadas, a fim de compensar situação deficitária, existem razões para considerar não justificada a opção do legislador. Mesmo considerando a reclassificação de algumas das empresas em causa, e a consequente integração no perímetro de consolidação das contas públicas, com efeitos diretos sobre o défice e a dívida pública, essa condição não é imputável, de forma alguma, aos seus trabalhadores ou ex-trabalhadores.

Releva para o balanceamento entre a afetação desfavorável dos interesses particulares e as razões de interesse público invocadas pelo legislador que deparamos, em termos práticos, com uma verdadeira ablação, e não perante mera suspensão. As condições de retoma dos pagamentos – em que não basta o equilíbrio, exigindo-se três anos consecutivos de resultados líquidos positivos - à luz dos resultados de exercício anteriores e do grau de dependência financeira externa de tais empresas, tornam muito improvável, no horizonte de vida dos atuais beneficiários, que o pagamento dos complementos de pensão volte a ter lugar.

Fernando Vaz Ventura

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