Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014

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DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido quanto às alíneas a), b) e c) da decisão, pelas razões a seguir indicadas.

§ 1.º - Quanto à alínea a) da decisão: redução remuneratória (artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro – LOE para 2014)

1.1. No Acórdão – maxime nos seus n.os 20 e 21 e 29 e 30 - reconhece-se que a redução das remunerações mensais prevista no artigo 33.º da LOE para 2014 se integra numa estratégia que já não se reconduz ao simples cumprimento do PAEF, nomeadamente por tal medida, segundo as palavras do Relatório do OE para 2014, procurar “dirimir uma inadequada política de rendimentos na Administração Pública”, através da correção do “padrão de iniquidade” considerado existir entre o público e o privado e, outrossim, por a mesma medida se inscrever agora no âmbito do “processo de revisão estrutural da despesa”. Por outro lado, o citado Relatório refere não só que o “ano de 2014 será um ano de transição entre o Programa de Ajustamento Económico [o PAEF] e o novo enquadramento orçamental a que estão sujeitos os países da União Europeia e, mais especificamente, os países da área do euro”, como também que, “paralelamente ao Programa [– isto é: o PAEF –], Portugal [se] encontra sujeito a um procedimento de défice excessivo” (v. pág. 38).

Estes novos dados – que, justamente por serem novos, não foram (nem podiam ter sido) considerados nas avaliações realizadas pelos Acórdãos n.os 396/2011, 353/2012 e 187/213 – “rompem o horizonte temporal definido a partir do período de vigência do PAEF” e impõem tanto a reponderação da perspetiva de atuação do legislador orçamental – reforçando especialmente a vertente do Estado-empregador –, como a consideração da nova definição dada ao interesse público prosseguido mediante a redução das remunerações de quem é pago por verbas públicas – o interesse público visado no artigo 33.º já não é apenas a consolidação das contas públicas no curto prazo; a medida plasmada nesse preceito integra-se numa trajetória de médio ou longo prazo.

Contudo, o caminho seguido no presente Acórdão foi o da continuidade, relativamente ao decidido nos três anos anteriores, como se neste momento o mais importante ainda fosse o PAEF e os objetivos do artigo 33.º em análise se pudessem reconduzir simplesmente aos das normas de redução remuneratória previstas nos Orçamentos do Estado para 2011, 2012 e 2013:

« Embora nos encontremos já no limite desse programa, o certo é que estamos em face de uma medida que, sem prejuízo da sua anunciada integração em objetivos mais amplos – cuja eventual concretização normativa futura poderá, a seu tempo, ser apreciada – se dirige ainda, em termos imediatos, e em linha com as anteriores, à viabilização do cumprimento das metas orçamentais definidas no PAEF para o ano de 2014» (n.º 21)

« Apesar do mais amplo enquadramento fundamentador que agora é dado à redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público, é patente que a opção persiste relacionada, em termos diretos e imediatos, com a prossecução do mesmo interesse público que conduziu à adoção das medidas congéneres previstas nas Leis n.ºs 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, isto é, com a “consecução de fins de redução da despesa pública e de correção de um excessivo desequilíbrio orçamental” (acórdão n.º 396/2011), de acordo com um plano, plurianual mas temporalmente delimitado, definido a partir o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, o qual se estende ainda ao exercício orçamental de 2014 […].

[…]

[À] luz, quer do enquadramento objetivo que continua a resultar do PAEF, quer dos termos em que se encontra uma vez mais normativamente concretizada, a redução remuneratória imposta para 2014 aos trabalhadores do setor público (apenas) permite que nela continue a reconhecer-se uma medida transitória, instrumentalmente preordenada “à realização de objetivos orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas públicas, num contexto de particular excecionalidade” […] (acórdão n.º 187/2013).

Apesar de politicamente subjacente, a perspetiva mais ampla seguida pelo legislador de 2013 não encontra nos preceitos orçamentais sob sindicância expressão normativa que justifique – ou até mesmo autorize – a reconfiguração do campo de ponderação em que o Tribunal consecutivamente situou a apreciação das medidas de afetação salarial introduzidas em exercícios orçamentais condicionados pelo cumprimento das obrigações estabelecidos no PAEF […]» (n.º 30)

Ora, como o Tribunal referiu no Acórdão n.º 396/2011, a resposta à questão de saber se as reduções remuneratórias operam a título definitivo ou a título meramente transitório constitui “um muito relevante fator de valoração, atuante transversalmente em todos os campos problemáticos de aplicação dos parâmetros constitucionais” invocados para a apreciação da constitucionalidade das mesmas reduções.

O argumento fundamental em que se baseia a perspetiva de continuidade acolhida no presente Acórdão é o de uma alegada «falta de tradução ou concretização normativa» dos novos dados, em especial no artigo 33.º da LOE para 2014; aliás, nesse artigo estabelece-se expressamente em relação às reduções remuneratórias nele previstas um período de duração correspondente ao ano de 2014 (cfr. o respetivo n.º 1: “durante o ano de 2014”).

Sucede que o elemento literal não deve ser o único a relevar na interpretação do artigo em causa.

Com efeito, para a determinação da sua teleologia concorrem, além das referências constantes do Relatório do OE para 2014 anteriormente mencionadas, e bem assim aquelas que são feitas no próprio Acórdão, a vontade expressa manifestada pelo proponente da norma nas págs. 49 e 50 do mesmo Relatório, no sentido de, para 2014, substituir a redução remuneratória que vigorou entre 2011 e 2013 por uma medida de redução com limiares e taxas diferentes destinada a atingir objetivos igualmente diferentes. Ou seja, a medida apreciada nos arestos referentes aos Orçamentos do Estado dos anos anteriores, não obstante a identidade da denominação, é diferente na sua estrutura e teleologia daquela que agora está em apreciação.

Também não é a ausência de uma «reforma sistemática» da política de remunerações dos trabalhadores das Administrações Públicas na LOE para 2014 que constitui obstáculo a divisar-se na redução remuneratória consagrada no artigo 33.º desta Lei um sentido estratégico perfeitamente definido e consonante com o programa reformador anunciado no Relatório do OE para 2014, págs. 49 e 50. De resto, tal política remuneratória, por natureza, é parte integrante da política orçamental, pelo que o sentido estratégico desta não pode deixar de ter repercussões naquela.

Acresce que, com incidência autónoma e específica no plano normativo, não podem igualmente ser desconsiderados novos dados que impõem um reenquadramento da medida de redução remuneratória aplicável em 2014.

Em primeiro lugar, o início de vigência em 1 de janeiro de 2013 do Pacto Orçamental, correspondente aos artigos 3.º a 8.º do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (cfr. o respetivo artigo 14.º, n.º 2, e o Decreto do Presidente da República n.º 98/2012, de 3 de julho).

E, em segundo lugar, a Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, que na sequência do artigo 3.º, n.º 2, daquele Pacto, veio introduzir alterações relevantíssimas na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto), como, por exemplo, os princípios da estabilidade orçamental (artigo 10.º-A) e da sustentabilidade (artigo 10.º-D) ou as regras do limite da dívida pública (artigo 10.º-G) e do saldo orçamental estrutural (artigo 12.º-C).

Era no âmbito deste novo quadro normativo que as aludidas justificações constantes do Relatório do OE para 2014 sobre a redução remuneratória plasmada no artigo 33.º da LOE para 2014 deviam ter sido ponderadas e fixado o sentido e alcance deste mesmo preceito. Procedendo desse modo, facilmente se chegaria à conclusão que os interesses públicos prosseguidos pelo citado artigo 33.º não se esgotam no PAEF – aliás, estão agora presentes novos interesses públicos – e que todas as ponderações feitas em Acórdãos anteriores relativamente às reduções remuneratórias não são transponíveis, sem mais, para o caso sujeito. O termo do PAEF não é um «ponto de chegada», mas antes simples «estação» num caminho (longo) em direção à situação orçamental sustentável. E, até lá, a liberdade conformadora do legislador orçamental encontra-se – ou continua – fortemente limitada.

1.2. Em qualquer caso, a abordagem do artigo 33.º da LOE para 2014 a partir do que foi decidido anteriormente sobre medidas de redução remuneratória, sem refazer todo o processo de ponderação, abstraindo do seu específico programa normativo e da integração de novos dados no domínio da norma, e sem reanalisar a própria realidade constitucional – que neste âmbito económico-social é reconhecidamente dinâmica – afigura-se inadequada como base para a apreciação da sua constitucionalidade.

Em especial, este novo contexto factual e normativo, para lá de obstar a uma aferição da medida da diferença constitucionalmente tolerada em função do decidido em anos anteriores (cfr. os n.os 34 e 35 e, sobretudo, 38 a 43, todos do presente Acórdão), também não permite mais continuar a perspetivar as reduções remuneratórias dirigidas a quem recebe por verbas públicas em termos de «encargo público» ou como equivalente funcional de medidas tributárias. O fim precípuo do legislador é mesmo a reforma, reestruturação e redução da despesa pública, considerada excessiva, pelo que o recurso à via fiscal não constitui na ótica do interesse público em causa uma solução alternativa (cfr. o Relatório do OE para 2014, pág. 42 e seguintes).

1.3. Acresce que, ainda que se pudesse continuar a considerar existir na solução do artigo 33.º da LOE para 2014 uma diferenciação relevante à luz do princípio da igualdade entre trabalhadores pagos por verbas públicas e aqueles que o não são – e, pelo anteriormente exposto, julgo que tal já não sucederá –, a verdade é que a desconsideração ou subvalorização do referido contexto – que vai muito para além do “plano da execução orçamental relativa ao ano de 2014” – inquinaria sempre a análise da relação meio fim (também referida como “dimensão interna do princípio da igualdade”) realizada (cfr. os n.os 44 e 45 do presente Acórdão). E, de todo o modo, no tocante à aferição da “medida da diferença” (cfr. o n.º 46 do presente Acórdão), subsistiriam igualmente as objeções já formuladas na declaração de voto conjunta aposta ao Acórdão n.º 187/2013, em especial nos seus n.os 5 e 6.

§ 2.º - Quanto à alínea b) da decisão: contribuição sobre prestações de doença e desemprego (artigo 115.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro – LOE para 2014)

 

2. Pelas razões constantes da minha declaração de voto individual junta ao Acórdão n.º 187/2013, na parte relativa ao artigo 117.º da LOE para 2013, entendo que o artigo 115.º da LOE para 2014 não viola o princípio da proporcionalidade em qualquer uma das suas dimensões. Tais razões, de resto, valem por maioria de razão face à introdução pelo legislador de uma cláusula de salvaguarda, tal como exigido no citado Acórdão, representando a decisão agora adotada não apenas uma inflexão face ao decidido em 2013, como um verdadeiro reexame da solução adotada pelo legislador democrático.

2.1. Em primeiro lugar, cumpre recordar que em 2013, na apreciação do artigo homólogo daquele que agora está em análise – o artigo 117.º da LOE para 2013, que, excetuando a cláusula de salvaguarda, é «reeditado» por via do artigo 115.º da LOE para 2014 – foi o próprio Tribunal quem convocou o princípio da proporcionalidade como parâmetro constitucional, e não os requerentes. Nessa altura, o Tribunal considerou as dimensões deste princípio que entendeu relevantes, sendo que todos os aspetos que conduziram no presente Acórdão ao juízo positivo de inconstitucionalidade também já então se encontravam presentes na solução legislativa sub iudicio.

Em segundo lugar, as apreciações realizadas no Acórdão n.º 187/2013 – à luz do princípio da proporcionalidade (n.º 94) e da garantia da existência condigna (n.º 95) – respeitaram exclusivamente à seguinte solução ou opção legislativa (n.º 93):

“ [A] ausência de uma qualquer cláusula de salvaguarda que impeça que os montantes pecuniários correspondentes aos subsídios de doença e de desemprego, por força da dedução agora prevista [no artigo 117.º], possam ficar abaixo do limite mínimo que o legislador fixou, em geral, para o conteúdo da prestação devida para qualquer uma das duas situações.

[…]

Não está, por conseguinte, excluído que a contribuição sobre subsídios de doença e desemprego, implicando, na prática, uma redução dos montantes pecuniários a que os beneficiários têm direito, venha a determinar que a prestação a auferir fique, em certos casos, aquém do nível mínimo que foi já objeto de concretização legislativa e que se encontra sedimentado por referência a uma certa percentagem da retribuição mínima mensal, no caso do subsídio por doença, ou ao indexante dos apoios sociais, no caso do subsídio de desemprego” (itálicos aditado)

Mais: a «desrazoabilidade» imputada a tal solução em 2013, conforme decorre inequivocamente dos parágrafos primeiro e terceiro do n.º 94 do Acórdão n.º 187/2013, e é corrente na jurisprudência deste Tribunal (v., por exemplo, o Acórdão n.º 159/2007), é aquela que surge associada ao excesso ou à ausência de justa medida – correspondente ao terceiro teste da metódica de aplicação do princípio da proporcionalidade, ou seja, a proporcionalidade em sentido estrito. A falta de razoabilidade, neste sentido e com tal recorte dogmático, não é uma simples negação da ragionevolezza italiana nem se confunde com a perspetiva da dogmática alemã da «desrazoabilidade», referida a «algo» que é inadmissível, inaceitável ou intolerável (unzumutbar) na sequência da valoração à luz de um parâmetro de justiça do caso concreto (Maβstab der Einzelfallgerechtigkeit) – e é essa valoração que parece subjacente à afirmação feita no presente Acórdão de que o artigo 115.º da LOE para 2014 redunda numa “afetação inadmissível ou intolerável do ponto de vista de quem a sofre e por razões essencialmente atinentes à sua subjetividade”. Com efeito, se tal subjetividade não é a de sujeitos concretos, mas simplesmente abstrata, nada justifica a autonomização da razoabilidade nesta aceção específica do terceiro teste do controlo do princípio da proporcionalidade, uma vez que o excesso ou ausência de justa medida não podem em caso algum ser considerados desrazoáveis.

Tendo em conta todos estes dados, a censura feita à solução da LOE para 2013 respeitou exclusivamente à omissão da previsão de uma cláusula de salvaguarda impeditiva de que que a contribuição sobre subsídios de doença e desemprego viesse a determinar que a prestação a auferir ficasse, em certos casos, aquém do nível mínimo que havia sido já objeto de concretização legislativa e que se encontrava sedimentado por referência a uma certa percentagem da retribuição mínima mensal, no caso do subsídio por doença, ou ao indexante dos apoios sociais, no caso do subsídio de desemprego. De resto, somente neste quadro é que se pode compreender a declaração de voto do Senhor Conselheiro Cura Mariano aposta ao Acórdão n.º 187/2013: para ele, a inconstitucionalidade do artigo 117.º da LOE para 2013 residia não na omissão da cláusula de salvaguarda, mas na omissão de definição de um “patamar quantitativo” superior, porventura similar às isenções estabelecidas com referência aos «cortes» dos rendimentos dos trabalhadores da Administração Pública e dos pensionistas.

Pelo exposto, a interpretação e execução daquele Acórdão pelo artigo 10.º da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho (que alterou a LOE para 2013), primeiro, e pelo artigo 115.º da LOE para 2014, depois, foram corretas – isto é, correspondem ao entendimento exato daquilo que foi a censura constitucional feita à norma do artigo 117.º da LOE para 2013 pelo Acórdão n.º 187/2013.

2.2. Sucede, isso sim, que o Tribunal decide agora perfilhar, face à mesma questão jurídico-constitucional, uma posição (ainda) mais restritiva da liberdade de conformação do legislador, considerando que a cláusula de salvaguarda por este introduzida no citado artigo 115.º, n.º 2, não impede que a redução dos montantes das prestações em causa penalize ainda excessivamente os credores de prestações mais baixas. Por outras palavras, considera o Tribunal no presente Acórdão que o legislador deveria estabelecer, no mínimo, um limiar de isenção de qualquer redução situado num patamar superior àquele que corresponde à cláusula de salvaguarda prevista no referido artigo 115.º, n.º 2.

Contudo, as razões para esta inflexão jurisprudencial não são de todo em todo convincentes.

2.3. Desde logo, no plano estritamente metódico.

A alegada «desrazoabilidade» da solução legal é – e não pode deixar de ser atento o tipo de controlo aqui em causa: a fiscalização da constitucionalidade de normas jurídicas – abstrata: considera o peso dos sacrifícios impostos aos possíveis destinatários da norma, e não a intolerabilidade ou inaceitabilidade da medida para destinatários singularmente considerados decorrente de razões atinentes exclusivamente à respetiva subjetividade. Ou seja, tudo o que é aduzido no presente Acórdão no sentido de considerar a posição dos destinatários da medida em análise, nomeadamente a sua situação de especial vulnerabilidade ou fragilidade, respeita à «carga coativa» ou ao sacrifício associados à medida legislativa em si mesma considerada, com abstração da situação particular de alguns dos seus concretos destinatários. Trata-se, por conseguinte, não de um «outro fundamento» ou de um «argumento adicional» “relacionado com a situação específica dos beneficiários dos subsídios de doença e de desemprego”, mas da (nova) consideração dos custos da medida para os direitos fundamentais afetados, típica do terceiro teste do controlo da proporcionalidade – o critério da proporcionalidade em sentido estrito ou critério da justa medida. Isso mesmo é evidenciado com meridiana clareza no seguinte passo conclusivo da argumentação desenvolvida no Acórdão em apreço:

« [I]mpor-se-ia que se não atingissem, sem uma justificação reforçada, aqueles que auferem prestações de menor valor e cuja redução só poderia constituir uma iniciativa extrema, de ultima ratio, fundada na sua absoluta indispensabilidade e insubstituibilidade.»

Simplesmente, regressando ao terceiro teste do controlo da proporcionalidade, impunha-se um passo mais, o qual foi omitido: a ponderação dos custos para os afetados acima da cláusula de salvaguarda com os ganhos ou benefícios para o interesse público.

2.4. Num plano mais substancial, não pode deixar de relevar a aparente inconsistência entre a jurisprudência constante deste Tribunal que, em matéria de direitos sociais, tem reservado – e bem – para o legislador “as ponderações que garantam a sustentabilidade do sistema e a justiça na afetação de recursos” (v., por exemplo, o Acórdão n.º 3/2010) e a exigência formulada na presente decisão de standards mínimos de proteção superioresao direito a uma existência condigna e, mesmo, superiores ao mínimo de proteção normativamente já assegurado no âmbito dos dois regimes de proteção social em apreciação. A fixação normativa de tais mínimos de proteção já implica valorações próprias da função legislativa, pelo que, fora do quadro de aplicação do princípio da igualdade – que aqui não está em causa –, não se vislumbra qual a base jurídico-constitucional para o Tribunal aferir da insuficiência dos mesmos e impor standards mínimos mais exigentes do que os estabelecidos pelo próprio legislador.

Coisa diferente – e, apesar de contraditória com a ideia de não proibição do retrocesso social sempre afirmada pelo Tribunal, em si mesma consistente em termos lógicos e do ponto de vista da sua fundamentação jurídico-constitucional – seria mobilizar o princípio da proporcionalidade para considerar que, dada a natureza específica dos subsídios de doença e desemprego e a situação de vulnerabilidade dos seus beneficiários, em caso algum seria admissível operar a diminuição do seu montante, designadamente em ordem a contribuir para a consolidação das contas públicas.

Contudo, não foi isso que o Tribunal decidiu. O que o Tribunal decide no presente Acórdão é que o valor mínimo das prestações de doença e desemprego salvaguardado pelo artigo 115.º, n.º 2, da LOE para 2014 não chega; é insuficiente. E o problema inerente a esta decisão é que não existe qualquer critério jurídico que permita ao legislador saber quando é que afinal, para o Tribunal, o valor mínimo salvaguardado será suficiente. É uma simples questão de «tentativa/erro», a decidir casuisticamente. É o que acontece quando o Tribunal deixa de rever as decisões do legislador à luz de parâmetros normativos de controlo, e passa a reexaminar o seu mérito, eliminando-as sempre que discorde das escolhas que nelas são plasmadas.

Em suma, as considerações expendidas no presente Acórdão para declarar inconstitucionais as normas do artigo 115.º da LOE para 2014 não chegam para mostrar que o órgão autor das mesmas, ao aprová-las, violou de modo claro – ou mesmo evidente – os deveres que sobre ele impendem por força do princípio constitucional da proibição do excesso.

§ 3.º - Quanto à alínea c) da decisão: pensões de sobrevivência (artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro – LOE para 2014)

 

3. O objetivo de reforçar numa perspetiva de longo prazo a sustentabilidade financeira do sistema de pensões mediante a restrição da cumulação de pensões a operar por via de uma penalização das pensões de sobrevivência dos cônjuges sobrevivos e membros sobrevivos de união de facto permite explicar como não arbitrárias as soluções consagradas no artigo 117.º da LOE para 2014 e, por isso, justificar suficientemente as diferenças de tratamento referidas a este respeito no presente Acórdão. Tal justificação, em meu entender, afasta o juízo de inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio, formulado na alínea c) da decisão.

Com efeito, o Tribunal Constitucional tem sustentado em matéria de proibição do arbítrio o seguinte entendimento (cfr. o Acórdão n.º 546/2011):

« [É] ponto assente que o n.º 1 do artigo 13.º da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo à observância do princípio da igualdade, pode implicar a proibição de sistemas legais internamente incongruentes, porque integrantes de soluções normativas entre si desarmónicas ou incoerentes. Ponto é, no entanto – e veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 232/2003, disponível em www.tribunalconstitucional.pt – que o carácter incongruente das escolhas do legislador se repercuta na conformação desigual de certas situações jurídico-subjetivas, sem que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, “racionais”. O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do “merecimento” – isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face a ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir – é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstâncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificação de uma menor “racionalidade” ou congruência interna de um sistema legal, que contudo se não repercuta no trato diverso – e desrazoavelmente diverso, no sentido acima exposto – de posições jurídico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em última análise decorre a ideia de igualdade perante a lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição garantir que sejam sempre “racionais” ou “congruentes” as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princípios claramente proíbem é que subsistam na ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de tratamento não fundados em motivos razoáveis.»

No artigo 117.º da LOE para 2014, o legislador, considerando a especificidade do instituto da pensão de sobrevivência enquanto “compensação dos familiares da perda dos rendimentos de trabalho determinada pela morte do beneficiário” ancorada numa presunção do contributo de tais rendimentos para a economia do agregado familiar (cfr. também neste sentido o Acórdão n.º 651/2009), optou por intervir no respetivo cálculo sempre que a mesma pensão juntamente com pensões de outra natureza onere o orçamento da segurança social acima de um dado valor. Esta opção implica não apenas penalizar as pensões de sobrevivência por confronto com pensões de outra natureza, como também desconsiderar outras fontes de rendimento que não as pensões ou situações em que a pensão de sobrevivência é a única pensão auferida, já que a lógica da solução legal não é análoga à tributária, atuando sobre a capacidade contributiva; mas sim racionalizadora das situações de acumulação de pensões, em ordem a desonerar financeiramente o respetivo sistema.

3.1. Nesta perspetiva, quem aufere unicamente uma pensão de sobrevivência de valor igual ou superior a € 2 000 (cfr. o artigo 117.º, n.º 15, da LOE para 2014) não está numa situação idêntica à de quem percebe um valor global mensal a título de pensão igual ou superior a € 2 000, em resultado da soma do valor da pensão de sobrevivência com o valor de pensões de outra natureza. Com efeito, na ótica do legislador, não é principalmente a condição de recursos ou a capacidade contributiva que releva, mas exclusivamente a situação de acumulação de pensões. Podia não ser assim, e o legislador considerar relevante o nível de rendimentos globalmente auferido pelo beneficiário a título de pensões – porventura, até seria essa a solução mais adequada numa perspetiva de maximização dos objetivos do legislador (a diminuição dos encargos da segurança social e o consequente reforço da sua sustentabilidade financeira). Porém, o legislador entendeu prosseguir os seus objetivos mediante a consideração apenas das situações de cumulação de pensões, restringindo-as.

E o critério da cumulação de pensões é um critério de diferenciação admissível, estando em causa uma medida essencialmente dirigida à sustentabilidade do sistema de pensões por via da racionalização das situações de acumulação de pensões. A dependência de uma única pensão de sobrevivência, para mais dadas as especificidades do seu regime em que o beneficiário pode ver-se na contingência de concorrer com outros para beneficiar de uma mesma pensão, cria uma maior vulnerabilidade por comparação com a dependência conjunta de pensões próprias e da pensão de sobrevivência.

Pelo exposto, existe ainda nesta opção legislativa uma relação de substancialidade entre os fins prosseguidos e os meios utilizados. Daí que, contrariamente ao afirmado no Acórdão a tal respeito, considere que esta solução cabe ainda na liberdade de conformação legislativa, no ponto em que é ao legislador que pertence definir e qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou diferenciadamente. E só poderiam considerar-se violados os limites externos da discricionariedade legislativa caso a medida não tivesse adequado suporte material ou fosse destituída de uma racionalidade coerente face à estratégia de atuação que se entendeu adotar.

3.2. Por outro lado, e por idênticas razões, não está o legislador impedido, nos casos de acumulação de pensões, de penalizar apenas as pensões de sobrevivência.

Conforme se refere no Acórdão, é exato que, nesses casos, o impacto da medida ora em análise no rendimento mensal do titular da pensão de sobrevivência depende da proporção que esta representa no seu rendimento global, uma vez que a redução só afeta a pensão de sobrevivência e não o valor das demais pensões por ele auferidas. Assim, valores globais mensais percebidos a título de pensão idênticos podem sofrer reduções muito diferentes, pois, quanto maior for o peso da pensão de sobrevivência no valor mensal global das prestações percebidas pelo titular, maior será o impacto da redução determinada pelo artigo 117.º da LOE para 2014.

Mas, justamente, tais diferenças assentam igualmente em valores de pensões de sobrevivência diferentes. O que, na perspetiva da opção do legislador está em causa – mais uma vez em atenção à natureza específica das pensões de sobrevivência – é não o valor global mensal percebido a título de pensão tout court, mas antes e tão-somente a redução do valor da pensão de sobrevivência em situações de acumulação com pensões de outra natureza. Por isso, o que importa comparar é o valor das diferentes pensões de sobrevivência e não o respetivo peso relativo no valor global mensal do rendimento percebido a título de pensão.

E comparando o que é comparável na ótica da solução legislativa, verifica-se que, ocorrendo os pressupostos de aplicação do disposto no artigo 117.º da LOE para 2014, diferentes valores da pensão de sobrevivência determinam diferentes reduções dessas mesmas pensões, com a consequência de o impacto sobre o valor global mensal do rendimento percebido a título de pensão ser também necessariamente diferente. No exemplo concreto referido no Acórdão, uma pensão de sobrevivência de € 600 não é igual a uma pensão de sobrevivência de € 2 000, pelo que a subtração à primeira de € 120, quando confrontada com a subtração à segunda de € 400, não pode ser considerada arbitrária, apesar de o valor global mensal do rendimento percebido a título de pensão pelos beneficiários ser inicialmente igual e resultar afetado em termos diferentes: em vez dos € 2 600 iniciais, a final, em consequência da aplicação do artigo 117.º da LOE para 2014, um dos beneficiários receberá (€ 2 600-€ 120=) € 2 480 e o outro (€ 2 600-€ 400=) € 2 200.

3.3. Em suma: na solução legal, existe igualdade no tratamento das pensões de sobrevivência percebidas em acumulação com pensões de outra natureza; não existe – nem tal é exigível por força do princípio da igualdade – igualdade no tratamento dos rendimentos percebidos a título de pensão independentemente da respetiva natureza nem igualdade no tratamento dos rendimentos percebidos em razão de uma única pensão de sobrevivência, cumulada ou não, com outras fontes de rendimento que não revistam a natureza de pensão. No “círculo dos destinatários da normas tal como se encontra legalmente delimitado” ocorrem diferenças de tratamento fundadas nas diferentes situações desses destinatários quanto à perceção de pensões de sobrevivência:

- Em primeiro lugar, quanto à questão de saber se tais pensões são auferidas juntamente com pensões de outra natureza – se assim não acontecer, os beneficiários não são afetados pela redefinição da taxa da pensão de sobrevivência estatuída no artigo 117.º da LOE para 2014 (cfr. o seu n.º 15), uma vez que o legislador intencionou restringir apenas as pensões de sobrevivência em situações de acumulação com pensões de outra natureza;

- Em segundo lugar, e mais uma vez devido à opção legal de fazer incidir a racionalização do valor das pensões atribuídas apenas sobre as pensões de sobrevivência, quanto ao valor relativo das pensões de sobrevivência no rendimento global percebido a título de pensões – quanto maior for a proporção das primeiras face ao valor de pensões de outra natureza, maior será a redução do rendimento dos beneficiários, uma vez que somente a taxa daquelas é objeto de redefinição para menos.

O legislador poderia ter optado por outras soluções racionalizadoras das pensões de sobrevivência ou do valor global mensal dos rendimentos percebidos a título de pensão, independentemente de haver acumulação de pensões de diferentes naturezas ou acumulação com outras fontes de rendimento que não pensões (as quais, por certo, não deixariam de suscitar outras ponderações relacionadas com a natureza própria das diversas fontes de rendimento acumuladas); porém, não foi esse o caminho seguido pelo artigo 117.º da LOE para 2014. Diferentemente, considerou-se que, em caso de acumulação de pensões de sobrevivência com pensões de outra natureza acima de um dado valor, apenas as primeiras deveriam ser reduzidas. E dadas as particularidades de tal tipo de pensões plasmadas no respetivo regime, tal opção não pode ser considerada arbitrária ou desrazoável nem totalmente inconsequente do ponto de vista da estratégia de reforço da sustentabilidade financeira da segurança social.

Pedro Machete

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