Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014

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DECLARAÇÃO DE VOTO

 

A) Divergi parcialmente da decisão expressa na alínea a) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Redução remuneratória), pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

O artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, consagra uma medida de redução remuneratória – redução das remunerações totais ilíquidas mensais – aplicável aos «titulares dos cargos e demais pessoal» identificados no n.º 9 da mesma disposição, pagos por verbas públicas. Esta medida de redução remuneratória, na sua configuração, afasta-se das correspondentes medidas previstas nos Orçamentos de Estado para os anos de 2011, 2012 e 2103 (artigos 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro e 27.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro), em razão de três aspetos essenciais: o abaixamento do valor do limiar a partir do qual as remunerações ficam sujeitas a redução (675 euros, em vez de 1500 euros); a alteração dos limites mínimo e máximo do coeficiente de redução (2,5% e 12% em vez de 3,5% e 10%); e o abaixamento do valor do limiar a partir do qual é aplicável o coeficiente máximo de redução (2000 euros em vez 4150 euros).

O presente Acórdão parte, na apreciação da questão de constitucionalidade, do critério de apreciação que enunciou e aplicou nos Acórdãos n.º 396/2011, n.º 353/2012, e n.º 187/2013, o qual respeita, por um lado, à existência de um fundamento para a diferenciação – daqueles que recebem remunerações e pensões pagas por verbas públicas – e, por outro lado, à medida dessa diferença.

Para tal, convoca o princípio da igualdade proporcional, aferindo, face à nova configuração da medida de redução remuneratória, o esforço adicionalmente exigido aos trabalhadores do setor público por confronto quer com o esforço exigido pela anterior modelação das medidas de redução remuneratória, quer com o cúmulo destas com as medidas de suspensão, total ou parcial, do pagamento dos subsídios de férias e de Natal (Orçamento de Estado para 2012) ou apenas do subsídio de férias ou 14.º mês (Orçamento de Estado para 2013). E, na senda do postulado resultante da jurisprudência anterior, em especial no Acórdão n.º 187/2013 (segundo o qual «ao legislador não se encontra vedada a opção de, na prossecução do interesse público na consolidação orçamental, diferenciar, a título excecional e temporário, aqueles que auferem remunerações do Orçamento do Estado, mas a medida da diferenciação que em tal contexto seja imposta terá que ser proporcional ao fim visado e sensível à dimensão de igualdade»), conclui, sendo de manter os critérios definidos pelo Acórdão n.º 187/2013, que a redução estabelecida não constitui, quando globalmente considerada, uma versão relevantemente atenuada da desigualdade gerada por via da associação da suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias (Orçamento de Estado para 2013) e, assim, que a «medida da diferenciação» inerente à configuração da medida, ainda que desacompanhada de qualquer afetação dos subsídios, se afigura excessiva e constitucionalmente ilícita perante o princípio da justa repartição dos encargos públicos – conclusão que se afigura particularmente evidente em relação ao segmento de remunerações base de valor compreendido entre 675 e 1.500 euros.

Entende-se que, no contexto de aprovação do Orçamento de Estado para 2014, ainda de excecionalidade económico-financeira, subsistem as razões de interesse público, inerentes desde logo à «Estratégia de consolidação orçamental» determinada pelas obrigações específicas assumidas pelo Estado português ao nível internacional (Fundo Monetário Internacional) e da União Europeia, por via do Programa de Assistência Económica e Financeira (e também pelos Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica e do Memorando de Políticas Económicas e Financeiras acordados, respetivamente, com a Comissão Europeia e o FMI) que podem ainda justificar a diferença de tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas públicas que, por essa razão, podem ser chamados a suportar um esforço adicional face ao imperativo de adoção de medidas de redução de despesa que concorram para o cumprimento daquelas obrigações, em especial quanto ao valor, mais exigente, fixado para o défice orçamental para 2014. Acresce que, não obstante o termo formal do Programa de Assistência Económica e Financeira, no contexto de aprovação do Orçamento de Estado para 2014, existem ainda outras razões de interesse público que podem justificar aquela diferença – quer em geral as atinentes ao cumprimento das obrigações que decorrem do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no quadro da política económica e também do Pacto de Estabilidade e Crescimento, quer em especial as decorrentes das imposições do procedimento por défices excessivos em curso (cfr. as Recomendações do Conselho de 16/06/2013 com vista ao termo da situação de défice excessivo que impõe que seja posto termo à situação de défice excessivo em 2015 e um valor de 2,5% para o défice no mesmo ano), quer ainda as razões decorrentes das obrigações mais estritas assumidas pelo Estado português por via da entrada em vigor, em 1 de janeiro de 2013, do Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação Económica na União Europeia de 2 de março de 2012 (DR, 1.ª Série, n.º 127, de 3/7/2012 e Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, com a redação da Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, que a republicou)).

O controlo constitucional agora convocado para as normas constantes do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprova o orçamento de Estado para o ano de 2014, não pode contudo deixar de ponderar, por um lado, aquele interesse público e, por outro lado, a previsão de outras medidas que, embora sem alcance universal, contribuem de algum modo para a repartição diversa dos encargos públicos. Por isso se entende que, não obstante a medida de redução remuneratória, na sua nova configuração, impor na sua globalidade, face à configuração das anteriores medidas de redução remuneratória, um esforço acrescido aos que auferem remunerações por verbas públicas – e, em especial, ao segmento intermédio mais afetado pelo abaixamento do limiar remuneratório de aplicação do coeficiente máximo de redução – não se verifica de forma evidente a desigualdade de tratamento na repartição dos encargos públicos que justifique um juízo de inconstitucionalidade por se encontrarem ultrapassados os limites do sacrifício.

Assim, e sendo certo que, com a medida de redução remuneratória reconfigurada, os trabalhadores que auferem por verbas públicas se mostram mais onerados na distribuição dos encargos públicos, por comparação com os trabalhadores que não recebem por verbas públicas, a diferença de tratamento, fundamentada na diferença de posições dos abrangidos e dos excluídos da medida em causa, não se afigura excessiva e desproporcionada, enquanto expressão de uma medida ainda excecional e (como se assume no Relatório do Orçamento de Estado para 2014) com caráter transitório, não definitiva, justificada em face do interesse público de contenção da despesa pública e de redução do défice para tanto invocado – de modo a que este se venha a conter nos limites do défice admissível à luz das obrigações decorrentes do Direito da União Europeia.

Não obstante subsiste, em nosso entender, uma questão que deve ser apreciada, não na perspetiva da medida da diferença entre os destinatários das medidas em causa e os demais cidadãos, mas na perspetiva dos efeitos da medida dentro do universo dos seus destinatários.

Com efeito, na sua formulação reconfigurada face ao desenho da medida, também de redução remuneratória, constante das normas dos Orçamentos de Estado de anos anteriores – e como se revela evidente por aplicação do n.º 1, primeira parte, do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro – a medida de «redução remuneratória» prevista naquele artigo 33.º abrange trabalhadores do setor público pagos por verbas públicas que auferem menores rendimentos, já que o limiar de aplicação da mesma se situa, agora, em 675 euros mensais, estando este limite não muito longe do mínimo de existência em termos de rendimento líquido de imposto previsto no n.º 1 do artigo 70.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.

Ora merecerá especial tutela a situação daqueles que, auferindo retribuições mais baixas, ainda são abrangidos pela medida em análise. A medida deve ser apreciada tendo em conta a remuneração anual no seu todo considerada e o impacto sobre a capacidade de fazer face à subsistência, a práticas vivenciais em razão do agregado familiar compatíveis com uma existência condigna e autónoma e a encargos e compromissos assumidos. Não se afigura desrazoável supor que no segmento de rendimentos que constitui o limiar de aplicação da medida em causa (675 euros mensais) – e também nos segmentos que deste estejam próximos que não eram afetados pelas anteriores medidas de redução remuneratória – o rendimento disponível para fazer face a onerações de rendimento justificadas por motivos de interesse público seja muito diminuto ou mesmo inexistente, por todo o rendimento ser alocado à satisfação de necessidades essenciais inerentes à existência e a compromissos básicos que concorram para essa existência, como o custo da habitação, da alimentação, da saúde e dos transporte – e outros custos, designadamente os derivados de outros direitos fundamentais como o direito à educação ou o acesso à cultura. Com efeito, e de acordo com os dados do Inquérito às Despesas das Famílias 2010/2011 elaborado pelo Instituto Nacional de Estatística (disponível em http://ine.pt), a despesa total média de um agregado (sem crianças dependentes) composto por dois adultos não idosos cifra-se em 19946 euros, a que corresponde uma despesa média mensal de 1662 euros e de 831 euros per capita (cfr. 2.12) – e de um agregado composto por um adulto não idoso em 13789 euros, a que corresponde uma despesa média mensal de 1149 euros - muito superiores ao limiar de aplicação da medida remuneratória.

Por essa razão, e considerando a intensidade, acrescida, das consequências da medida de redução remuneratória no que respeita aos segmentos em causa acima identificados, com rendimentos provenientes do trabalho menos elevados, a medida representa, face aos fins de interesse público por elas visados, um sacrifício que ultrapassará os limites de exigibilidade requeridos pelo princípio da proporcionalidade, afigurando-se desrazoável na sua dimensão subjetiva por o sacrifício exigido ao segmento em causa assumir uma intensidade acrescida.

Neste sentido, mostrar-se-á desrespeitado o princípio da proporcionalidade decorrente do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, pelo que nos pronunciámos no sentido da inconstitucionalidade da norma do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, mas apenas na parte em que fixa o limiar de aplicação da medida de redução remuneratória num valor de remuneração total ilíquida mensal de 675 euros.

B) Divergi quanto à decisão expressa na alínea b) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 115.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Contribuição sobre prestações de doença e de desemprego), pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

O presente Acórdão, na apreciação da questão de constitucionalidade, considera que as normas do artigo 115.º em causa violam o princípio da proporcionalidade já que, não obstante a consagração, pelo n.º 2, de uma garantia do valor mínimo das prestações – garantia inexistente na correspondente norma inserida no Orçamento de Estado para 2013 e declarada inconstitucional pelo Acórdão n.º 187/2013 –, a medida aí contida de aplicação das contribuições sobre as prestações de desemprego e de doença, por afetar os que, encontrando-se naquelas situações de especial vulnerabilidade, auferem prestações de menor valor, se afigura desrazoável.

Entende-se todavia que o fundamento da inconstitucionalidade decorrente do Acórdão n.º 187/2013, atinente à violação do princípio da proporcionalidade, que acompanhámos, foi de algum modo ultrapassado – não obstante subsistir uma afetação de rendimentos daqueles que se encontram numa situação de especial vulnerabilidade por se encontrarem numa situação de desemprego ou de doença – pela previsão, no n.º 2 do artigo 115.º, de uma «garantia do valor mínimo das prestações» correspondente ao valor mínimo das mesmas fixado nos termos previstos nos respetivos regimes jurídicos. Tal garantia poderá em certa medida corresponder – tendo em conta a menor amplitude dos rendimentos envolvidos sujeitos à contribuição prevista no n.º 1 do artigo, em especial no caso do subsídio de desemprego cujos limites mínimo e máximo são fixados por referência ao valor do Indexante dos Apoios Sociais –, do ponto de vista da sua função, ao limiar de aplicação das medidas de redução remuneratória e de aplicação da contribuição extraordinária de solidariedade também consagradas na Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.

Atendendo ao que ficou exposto a nossa pronúncia foi no sentido da não inconstitucionalidade das normas do artigo 115.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.

C) Acompanha-se a decisão expressa na alínea c) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Pensões de sobrevivência dos cônjuges e ex-cônjuges), nos termos que de seguida se explicitam.

No que respeita à apreciação da violação do princípio da igualdade, acompanhamos o sentido da decisão e a fundamentação do Acórdão na parte em que aí se entende ser no parâmetro da igualdade, na sua vertente interna, devido aos efeitos dentro do grupo de destinatários afetados pela medida, que reside o fundamento da sua desconformidade constitucional.

No que respeita à apreciação da violação do princípio da proteção da confiança entende-se, em qualquer caso, que as pensões de sobrevivência têm idêntica dignidade constitucional face às outras pensões diretamente substitutivas de rendimentos de trabalho (cfr. artigo 63.º, n.º 3, da Constituição), não obstante a configuração daquelas pelo legislador, implicar, em especial, que as mesmas não têm sempre caráter vitalício, nem ficam imunes à alteração do seu montante por virtude das particularidades do respetivo regime.

D) Acompanha-se a decisão expressa na alínea d) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Complementos de pensão), nos termos que de seguida se explicitam.

 

Quanto à apreciação da violação do direito de contratação coletiva, alcançamos a conclusão formulada, mas não acolhemos os fundamentos para tanto invocados. Ainda que se admita que a matéria em causa – complementos de pensões – não integra o núcleo essencial da reserva de contratação coletiva, tal como configurada pela jurisprudência deste Tribunal, a mesma não deixa só por isso de poder beneficiar do âmbito de proteção do direito de contratação coletiva tal como decorre do artigo 56.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa.

Além disso, não se nos afigura evidente que do teor do artigo 478.º, n.º 2, do Código de Trabalho, articulado com o disposto na Lei de Bases da Segurança Social em matéria de regimes complementares de iniciativa coletiva e individual (artigo 83.º e seguintes da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 83-A/2013, de 30 de dezembro), resulte que a matéria em causa não possa integrar o sistema complementar na vertente regimes complementares de iniciativa coletiva – assentes na partilha de responsabilidades sociais (cfr. artigo 81.º, n.º 2) – os quais, se incluem os regimes profissionais complementares (cfr. artigo 83.º, n.º 2 e Decreto-Lei n.º 225/89, de 6 de julho), a estes não se confinam necessariamente (cfr. artigo 83.º, n.º 1) – e que, por essa via, fique fora do âmbito da previsão daquela disposição do Código do Trabalho.

Ora as normas do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, objeto de apreciação afetam o exercício concreto, já ocorrido, do direito fundamental de contratação coletiva, ao determinar a suspensão do pagamento, verificados certos requisitos, de complementos de pensões objeto de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e, assim, determinando uma conformação externa e a posteriori do conteúdo das convenções coletivas afetadas.

Contudo, entende-se que tal ingerência assim operada no conteúdo do direito de contratação coletiva já exercido não se afigura excessiva à luz do disposto no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, face à prevalência dos objetivos de interesse público a prosseguir aliada quer ao facto de o domínio em causa – complementos de pensões (a cargo de empresas do setor público empresarial) – não estar incluído na reserva de contratação coletiva, quer à configuração da medida como medida de mera suspensão (e não eliminação), ainda que determinada pelo preenchimento de requisitos relativos ao resultado líquido do exercício das empresas abrangidas e, ainda, à previsão de uma cláusula de garantia da perceção de um valor mínimo de 600 euros mensais (cfr. artigo 75.º, n.º 4).

Quanto à apreciação da violação do princípio da confiança, entende-se que se afigura suficiente a análise do primeiro teste de aplicação do princípio da tutela da confiança para alcançar a conclusão da sua não violação, por o mesmo não se encontrar preenchido e serem cumulativos os requisitos ou testes de que depende a tutela da situação de confiança.

Maria José Rangel Mesquita

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