Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014

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DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido parcialmente quanto à declaração de inconstitucionalidade expressa na alínea a), vencido quanto à alínea b) e não acompanho parte da fundamentação constante da declaração de inconstitucionalidade da alínea c), pelas seguintes razões essenciais.

1. A declaração de inconstitucionalidade das normas do artigo 33º da Lei nº 83-C/2013 (LOE2014), sustentada pela posição maioritária, fundamenta-se na desconformidade com o princípio da igualdade perante os encargos públicos, uma vez que a diferenciação estabelecida entre quem recebe por verbas públicas e os titulares de rendimentos provenientes de outras fontes, apesar de ter fundamento legítimo, excede a medida da diferença constitucionalmente tolerada entre uns e outros.

Em nosso entender, o parâmetro jurídico-constitucional invocado, assim como a aplicação que dele é feita, não é capaz de justificar a ilegitimidade constitucional da redução remuneratória imposta nas normas impugnadas.

A igualdade nos encargos, uma das manifestações do princípio da igualdade, significa que os encargos públicos devem ser repartidos de forma igual pelos cidadãos (v.g. igualdade na tributação) e, no caso de existir um sacrifício especial de um indivíduo ou de grupo de indivíduos em benefício do interesse público, que os sacrificados devam ser compensados por esse prejuízo (v.g. igualdade nos vínculos expropriatórios ou quase expropriatórios).

Na primeira dimensão, o princípio da igualdade perante os encargos públicos cumpre-se com a universalidade da medida legislativa, repartindo-se o encargo por «todos» com base no mesmo critério. Assim acontece com os impostos, que incidem sobre todos os cidadãos segundo o critério da capacidade económica (arts. 106º, nº 1 e 107º da CRP). Nesta caso, a desigualdade da situação económica de cada um é superada com o critério da capacidade contributiva, que exclui do campo de incidência dos impostos as pessoas que não disponham dessa capacidade e que impõe que os contribuintes com a mesma capacidade económica paguem os mesmos impostos e os que tenham diferente capacidade paguem diferentes impostos. Quer dizer: a igualdade de tributação afere-se (e mede-se) através do critério (tertium comparationis) da capacidade contributiva, que se exprime através da imposição aos contribuintes de um sacrifício proporcional a favor do estado.

Na segunda dimensão, em que existe uma imposição desigual de encargos a um indivíduo ou a um grupo de indivíduos em benefício da comunidade, o princípio da igualdade perante encargos públicos é tradicionalmente invocado para justificar a compensação pela desigualdade criada. Perante um ato violador do princípio da igualdade, na medida em que uns destinatários são atingidos de modo desigual em comparação com outros, a igualdade é reparada ou restabelecida através de uma indemnização que compense o sacrifício especial por eles suportado. Significa isto que a violação do princípio da igualdade não impõe a invalidade do ato sacrificial, exigindo antes uma medida compensatória que vise restabelecer a igualdade jurídica ou material violada.

Ora, as normas impugnadas não convocam qualquer das referidas dimensões do princípio da igualdade: não concretizam ou estabelecem uma medida (ou proporção) de capacidade contributiva, pois o fim imediato é a consolidação orçamental ou redução do défice orçamental através da redução da despesa com pessoal; nem visam transformar a violação do princípio da igualdade em compensação de sacrifício patrimonial suportado pela desigualdade na distribuição de encargos públicos.

Para se estabelecer uma conexão relevante com a primeira dimensão do princípio da igualdade perante os encargos públicos, a única que poderia ser convocada, a fiscalização judicial teria que incidir sobre a legitimidade do fim escolhido: a igualdade perante os encargos públicos exigiria que as medidas de consolidação orçamental fossem tomadas através do pagamento de impostos, com o correspondente aumento da receita, e não através da diminuição da despesa. Como a igualdade no contributo para os encargos públicos, segundo o critério selecionado pela Constituição, assenta na capacidade contributiva de cada um, só uma atuação pelo lado da receita era capaz de garantir o respeito por aquele princípio; já uma atuação pelo lado da despesa, como é o caso da redução remuneratória, nunca poderia ter caráter universal (não discriminatório), dada a impossibilidade do legislador impor igual medida aos trabalhadores do setor privado, assim como aos titulares de rendimentos provenientes de outras fontes.

Simplesmente, não sendo evidente a desconformidade do fim imanente das normas do artigo 33º da LOE – consolidação orçamental através da redução da despesa – com os fins expressos na Constituição, nem se detetando qualquer irrazoabilidade ou incongruência com os fins declarados, a opção pela consolidação orçamental através do aumento da receita ou da diminuição da despesa cai no âmbito da liberdade de conformação legislativa.

Ora, não se questionando a adequação teleológica daquela solução, nem há inconstitucionalidade material por violação dos fins constitucionalmente prescritos, nem o mérito da escolha política daquele fim pode ser abalado pelo juiz constitucional. Nesta parte, uma atitude de self restraint na fiscalização da medida foi logo tomada no Acórdão nº 396/11, onde se julgou que «o não prescindir-se de uma redução de vencimentos, no quadro de distintas medidas articuladas de consolidação orçamental, que incluem também aumentos fiscais e outros cortes de despesas públicas, apoia-se numa racionalidade coerente com uma estratégia de atuação cuja definição cabe ainda dentro da margem de livre conformação política do legislador».

Assente que o legislador é livre de escolher o fim visado pelas normas impugnadas, que é um pressuposto ou um dado de aplicação do princípio da igualdade, só por referência a esse fim é que se pode determinar quais as pessoas ou as situações que implicam um tratamento igual ou desigual. Ao escolher a consolidação orçamental através da redução da despesa com pessoal, o legislador pré-definiu os objetos a comparar, uma vez que só a diminuição dos rendimentos pagos por verbas públicas é capaz de conseguir aquele objetivo. Essa pré-decisão conduz inevitavelmente a um determinado resultado de comparação: para efeitos de consolidação orçamental, os rendimentos provenientes de verbas públicas não são iguais aos rendimentos provenientes de outras fontes.

Dir-se-á que o princípio da igualdade se cumpre com a existência de uma justificação material bastante para se qualificar de forma desigual aqueles rendimentos. A diferenciação no modo de tratar os rendimentos afetados respeita a norma de proibição do arbítrio porque, tratando-se rendimentos provenientes do orçamento de estado, há uma razão justificativa para o tratamento diferenciado: a eficácia imediata para uma consolidação a curto prazo (cfr. Acórdãos nºs 396/2011, 352/2012 e 187/2013).

Mas, ainda que seja possível estabelecer uma relação entre os diversos rendimentos e que critério da fonte de rendimentos possa suportar a diferenciação criada pelas normas impugnadas, a circunstância dos titulares de rendimentos não provenientes de verbas públicas não poderem ser afetados por medidas suscetíveis de reduzir a despesa pública, torna inviável a determinação da medida exata da diferença. De facto, a igualdade como proibição do desequilíbrio, um controlo mais intenso que tem vindo a ser efetuado pela jurisprudência constitucional, implica um juízo de ponderação entre a extensão da diferenciação e a extensão das diferenças objetivas detetadas entre as situações de facto que são objeto de comparação. Mas, sem recurso a outros critérios ou termos de comparação conexionados com o fim a atingir, como determinar as diferenças entre os rendimentos de origem pública e os rendimentos de outras fontes, como os do trabalho do setor privado, empresariais, profissionais, de capitais, prediais, etc?

Se a comparação fosse feita entre trabalhadores remunerados por verbas públicas e demais trabalhadores por conta de outrem, a extensão da diferença ainda poderia ser determinada através de certos elementos relacionadores, como o nível médio de remunerações, a maior ou menor segurança no emprego ou até a situação jurídico-funcional globalmente considerada de cada elemento do par comparativo. Nos Acórdãos nºs 353/12 e 187/13 não se considerou razoável e idóneo valorar a situações a comparar em função desses critérios materiais, quer pela diversidade de funções no setor público, quer pela circunstância de só as situações de pleno emprego poderem ser atingidas pelas medidas legislativas.

A verdade é que, em vista do fim de consolidação orçamental, a irrazoabilidade não está na escolha daqueles critérios valorativos, mas sim na determinação das situações relevantes que foram tratadas diferentemente pela lei. Para aquele objetivo, que é de interesse nacional, quem recebe rendimentos a partir de verbas inscritas no orçamento do Estado deve ser comparado com todos os que pertencem à categoria dos detentores de capacidade contributiva. Dentro deste universo, os trabalhadores remunerados por verbas públicas foram diferenciados pelo maior efeito que a redução remuneratória pode ter na consolidação orçamental e na salvaguarda da solvabilidade do Estado.

Ora, a determinação da diferença entre os rendimentos provenientes de verbas públicas e os rendimentos provenientes de outras fontes é difícil de medir, se não mesmo impossível, pois as “medidas de austeridade” também atingiram esses rendimentos. Como comparar aqueles que apenas têm rendimentos prediais ou empresariais, sujeitos a um aumento significativo do IMI e do IVA, com o quantum de redução remuneratória?

No Acórdão nº 187/13 ainda se considerou que a “medida de diferenciação” corresponde ao coeficiente de redução salarial porque os trabalhadores da Administração Pública atingidos pela norma, sendo sujeitos passivos de imposto, ficaram a dispor de «menor capacidade económica para satisfazer o aumento de encargos fiscais que foi imposto generalizadamente a todos os cidadãos». A extensão da diferenciação foi assim medida pela menor capacidade contributiva causada pela redução remuneratória. Mas este argumento, que parece ser decisivo na aplicação do princípio da “igualdade proporcional”, não pode servir de suporte à diferenciação, uma vez que se há menor capacidade contributiva também o imposto a pagar será menor. Isto é, o grau de sacrifício que vai implicado na redução remuneratória não se pode medir pelo mesmo grau de sacrifício que os contribuintes suportam em consequência do pagamento dos seus impostos, pois a perda de rendimentos (sacrifício) é proporcional à diminuição da carga fiscal e desse modo continua a ser assegurada a igualdade de sacrifícios. De modo que, a repartição igual dos encargos fiscais não é afetada pela redução remuneratória imposta pelas normas impugnadas.

A posição que obteve vencimento no presente Acórdão não faz referência àquela diferenciação, mas também não indica qual a extensão da diferença entre os grupos em comparação, com base na qual se deve aferir da proporcionalidade do tratamento diferenciado. Aceita-se que há uma diferença entre os atingidos e os excluídas pelas normas impugnadas – os rendimentos daqueles provêm de verbas públicas – mas não se explícita qual a medida dessa diferença.

Ora, a nosso ver, para aferir da “justa medida” da redução de remunerações não é necessário verificar se, à luz do objetivo da consolidação orçamental, há um tratamento desigual relativamente aos demais detentores de capacidade contributiva. Tal como acontece numa empresa privada, o Estado-administração pode cortar nas despesas com o pessoal que o serve, tendo com vista a salvaguarda da sua solvabilidade, sem que seja necessário tomar em conta a igualdade de resultados relativamente aos titulares de rendimentos de outra fonte.

De resto, no contexto que dá sentido às normas impugnadas, tentar encontrar uma justificação racional para a “diferenciação” acaba por se legitimar cortes excessivos, sem que seja violado o princípio da igualdade. Na verdade, ao localizar-se a razão justificativa da diferenciação na “eficácia imediata” na redução da despesa do Estado, tanto se legitima uma redução de 10% como se valida uma redução de 12% ou mais. E será difícil sustentar, como parece resultar da posição que obteve vencimento, que a eficácia imediata justifica a diferenciação dentro de certa medida, mas não justifica o agravamento dessa medida devido à perda de “consistência valorativa” pelo decurso do tempo. É que, se o argumento da eficácia perdeu consistência, tanto perdeu para a medida de diferenciação inicial como para o seu agravamento.

Isto não significa que as normas do artigo 33º do LOE2014 estejam totalmente imunes à censura jurídico-constitucional, pois têm ainda que ser confrontadas com o princípio da proporcionalidade.

Quer se entenda que o quantum de retribuição tem natureza jusfundamental, como parece ser mais defensável, quer se entenda que a Constituição não o garante, como se defende no presente Acórdão, as medidas legislativas que o restringem ou conformam têm que ser adequadas,exigíveis e proporcionais para se alcançar o fim pretendido, seja por decorrência do nº 2 do artigo 18º da CRP, seja com fundamento no princípio do estado de direito ínsito no artigo 2º da CRP.

Que a redução remuneratória é apropriada ao fim de consolidação orçamental pelo lado da despesa é uma evidência: o impacto orçamental na redução da despesa pública é estimado em 643 milhões de euros (cfr. Relatório do OE2014). E também é defensável considerar tal medida temporária como um meio menos limitativo ou menos lesivo que a cessação do vínculo laboral ou a colocação na situação de requalificação, as alternativas disponíveis à redução de despesa com pessoal, as quais, embora idóneas, são mais lesivas do que aquela (cfr. Acórdão nº 474/13, sobre a constitucionalidade do regime jurídico da requalificação dos Trabalhadores da Administração Pública).

Já quanto à razoabilidade e equilíbrio da medida, sem se pôr em causa o espaço de conformação do legislador na sua modelação, constata-se o caráter excessivo da mesma, sobretudo na parte em que se atinge as remunerações mensais de valor compreendido entre os €675 e €1000. Não se trata de ajuizar se a justa medida impunha que o legislador fixasse um outro limiar de isenção, mas apenas de constar a manifesta irrazoabilidade de nuns casos se considerar suficiente para a satisfação do fim de consolidação orçamental um corte de rendimentos a partir de 1000 euros e noutros se impor uma redução a partir de 675 euros.

Se não se aceita que a anterior jurisprudência constitucional tenha fixado o limiar mínimo de incidência da redução remuneratória em 1.500 euros, pois o Tribunal não tem esse poder normativo, também se julga irrazoável que para os pensionistas aquele limite tenha sido fixado em 1000 euros e que para quem está no ativo tenha sido fixado em 675 euros. A Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES) foi instituída e justificada como uma medida que visou obter uma contribuição equivalente à imposta com as reduções salariais dos trabalhadores da função pública nos orçamentos de 2011, 2012 e 2013. Ora, se ambas as medidas têm a mesma finalidade – redução da despesa pública – é irrazoável que para quem está no ativo o limite tenha sido fixado em 675 euros, sendo certo que nesta situação as despesas são presumivelmente maiores, e por conseguinte maior será a necessidade de rendimentos. Não se pretende convocar o parâmetro do princípio da igualdade entre pensionistas e funcionários no ativo, mas assinalar a incongruência e a falta de equidade que existe entre o limiar de 675 euros e o objetivo da consolidação orçamental: se para os pensionistas é aceitável e tolerável que o sacrifício seja exigido apenas a partir dos 1000 euros, que justificação existe (ou foi dada) para que o mesmo sacrifício seja alargado aos 675 euros relativamente aos trabalhadores no ativo?

A nosso ver, nesta parte, as normas do artigo 33º do LOE2014 não se conformam com o princípio da proporcionalidade, o que conduz à inconstitucionalidade parcial das mesmas.

2. Quanto ao juízo de inconstitucionalidade das normas do artigo 115º da LOE 2014, que consagram uma «contribuição sobre prestações de doença e de desemprego», a minha discordância tem por ponto de partida a natureza jurídica dessa «contribuição»: enquanto a posição que fez vencimento considera que se trata de uma medida de redução de despesa, para nós, tem a natureza de tributo parafiscal.

O enquadramento dessa contribuição no âmbito das medidas de redução de despesa coloca-a em desconformidade com o princípio da proporcionalidade, quer por falta de equidade interna, uma vez que a taxa é a mesma qualquer que seja o montante do subsídio, quer pela irrazoabilidade e incoerência da taxa com objetivos visados, já que relativamente a outros tipos de reduções, como as remuneratórias e a CES, o legislador impôs taxas menores para a mesma base de incidência, considerando-as suficientes para atingir o mesmo fim. A vulnerabilidade de quem se encontra na situação de desemprego ou doença justificaria que a taxa de redução dos subsídios fosse menor do que a taxa de redução das remunerações e das pensões, independentemente da existência de uma cláusula de salvaguarda de valores mínimos.

Todavia, a recondução da contribuição ao universo da parafiscalidade, como fazemos, não permite formular qualquer juízo de inconstitucionalidade, seja por referência ao direito à segurança social (artigo 63º da CRP), seja por aplicação do princípio da proporcionalidade.

O proponente da norma, para além do mais, justifica-a do seguinte modo: «estando a ser registadas contribuições a estes beneficiários durante o período de doença ou de desemprego, a respetiva carreira contributiva está a ser completada sem que estes estejam efetivamente a contribuir. Tal implica que este período seja contabilizado para efeitos de prestações para estas ou outras eventualidades futuras, sem que tenha havido qualquer contribuição. Assim, especialmente, em momento de emergência nacional, por motivos de equidade e justiça social, entende-se adequado e proporcional que estes beneficiários vejam reduzida a sua prestação».

Efetivamente, durante o período em que é atribuído o subsídio de desemprego e o subsídio de doença os serviços de segurança social são obrigados a efetuar o registo de remunerações por equivalência à entrada de contribuições, o que permite manter os efeitos da carreira contributiva dos beneficiários com exercício de atividade que, em consequência da verificação de eventualidades protegidas pelo regime geral, deixem de receber ou vejam diminuídas as respetivas remunerações (cfr. artigo 57º, nº 2 da Lei nº 4/2007, de 16 de janeiro – Lei de Bases Gerais da Segurança Social - artigos 16º e 17º da Lei nº 110/2009, de 16 de setembro - Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Socialartigo 22º do Decreto-Lei nº 28/2004, de 4 de fevereiro – Regime jurídico de proteção social na eventualidade de doença no âmbito do subsistema previdencial - artigo 80º do Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro – Regime jurídico da reparação da eventualidade de desemprego no âmbito do subsistema previdencial).

O instituto do registo de remunerações por equivalência, fundado no princípio da solidariedade, tem por objetivo fundamental evitar que os beneficiários de prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho perdido em consequência da verificação de determinadas eventualidades, e que por isso se encontram na situação de inatividade temporária, possam ver prejudicado o direito à formação da pensão em virtude de interrupção da carreira contributiva provocada por aquelas eventualidades. Como não há entrada efetiva de contribuições para a segurança social, a lei ficciona a existência de contribuições, evitando assim que o trabalhador seja lesado nos direitos à proteção social, em especial o direito à pensão, dependentes de obrigações contributivas.

Ora, a «contribuição» prevista no artigo 115º da LOE2014, que nos termos do seu nº 5 constitui uma «receita do sistema previdencial», insere-se na lógica da contributividade, fazendo com que os beneficiários das prestações contribuam para o autofinanciamento do sistema previdencial, tendo «por base uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações» (artigo 54º da LBSS). A reversão da taxa para o IGFSS.I.P, a afetação às despesas específicas do sistema previdencial e o facto de os contribuintes serem beneficiários desse sistema, são marcas características de um tributo parafiscal. Entre a contribuição e as prestações sociais existe uma relação sinalagmática: o esforço contributivo que a taxa representa é justificado pelo benefício de proteção social que os contribuintes presumivelmente obtêm em troca, especialmente a pensão de reforma. Afigura-se-nos, pois, que o critério da fixação da taxa – 5% e 6% dos subsídios – está marcado pelo princípio da equivalência ou benefício, uma vez que fica consignada a compensar os rendimentos pedidos em consequência da verificação das eventualidades que integram o âmbito matéria do sistema previdencial.

A qualificação das taxas previstas no artigo 115º do LOE2014 como tributos parafiscais – as “contribuições financeiras” previstas na alínea i) do nº 1 do artigo 165º da CRP – afasta o juízo de inconstitucionalidade, desde logo, porque o nº 2 do artigo 63º da CRP tem implícito que o financiamento do sistema de segurança social também se faça através de contribuições dos respetivos beneficiários (princípio da contributividade), numa proporção que se inclui no âmbito da liberdade de conformação do legislador.

Mas também porque aquelas taxas, sendo adequadas ao fim visado e exigíveis em atenção ao custo ou valor das prestações presumidas, não são manifestamente inadequadas e desproporcionadas para se alcançar aquele fim. Apenas se verifica que o princípio da solidariedade que suporta o registo de remunerações por equivalência, enquanto ficção da entrada da contribuição de 11% sobre a remuneração ilíquida auferida pelo trabalhador desempregado ou doente, cede parcialmente perante o princípio da contributividade expresso nas taxas de 6% e 5%. Estes coeficientes não se podem ter por excessivos porque, tendo por base de incidência o valor dos subsídios – que são calculados em 65%, na eventualidade de desemprego, e entre 55% e 75%, na eventualidade de doença, da remuneração média do trabalhador – acabam por ser inferiores ao resultado da aplicação da mesmas percentagens relativamente à quota de 11%. Repare-se que a taxa contributiva global, que atualmente é de 34,75%, integra o custo correspondente a cada uma das eventualidades cobertas pelo sistema previdencial (cfr. artigos 50º e 51º do Código Contributivo) e que, não havendo contribuições da entidade empregadora, o trabalhador desempregado ou doente apenas contribui com 6% e 5%, sendo o restante custeado pela solidariedade dos demais contribuintes.

Trata-se, pois, de uma medida compensatória, equitativa, que não atinge a substância do direito ao subsídio de desemprego e ao subsídio de doença, e por conseguinte, não está em desconformidade com o princípio da proporcionalidade.

3. Em relação à inconstitucionalidade das normas do artigo 117º da LOE2014, que impõem a aplicação de uma taxa de formação às pensões de sobrevivência, concordo com a fundamentação exposta no ponto 98 do Acórdão.

Tendo em vista o fim de redução da despesa, entendemos que não há razão justificativa para diferenciar os pensionistas que têm mais do que uma pensão daqueles que apenas têm uma pensão de sobrevivência, qualquer que seja o seu valor. Que fundamento material suficiente existe para impor a taxa de formação numa pensão de sobrevivência de 1000 euros cumulada com uma pensão de reforma de 1500 euros e excluir dessa taxa quem aufere apenas uma pensão de sobrevivência de 2500 euros? Para o fim de consolidação orçamental pelo lado da despesa, a razão da diferenciação deve assentar no valor das pensões e não num determinado número de pensões. Há, pois, desigualdade de tratamento para os mesmos valores globais de pensão.

Todavia, quanto ao fundamento da desigualdade interna, não acompanho a argumentação constante do ponto 97 do Acórdão, porque nos parece que o “valor global mensal a título de pensão” é exclusivamente considerado para determinar a taxa de formação da pensão de sobrevivência, não podendo servir de critério ou termo de comparação após se ter calculado ou recalculado a pensão com base nessa taxa. O valor da pensão de sobrevivência que intervém no cálculo do valor global mensal continua a ser apurado como base nas percentagens previstas na lei (50% para o regime de proteção social convergente e 60% ou 70% para o regime geral), valor este que naturalmente será diferente após se ter aplicado à pensão de sobrevivência as taxas de formação de pensão previstas no artigo 117º. Se há reduções diferenciadas no valor global da pensão calculado após a aplicação da taxa de formação, elas derivam do diferente valor que as demais pensões têm, cujo razão justificativa assenta em diversos elementos, como o valor das remunerações, a duração da carreira contributiva, a idade do beneficiário, etc.

Lino Rodrigues

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