Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014

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DECLARAÇÃO DE VOTO

  1. 1.Vencida quanto à declaração de inconstitucionalidade do artigo 117.º da Lei do Orçamento de Estado (LOE) de 2014 (a.), junto também declaração de voto quanto à declaração de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 33.º da LOE de 2014 por violação do princípio da igualdade (b.) e quanto à fixação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral (c.).
  1. a.Quanto à declaração de inconstitucionalidade do artigo 117.º da LOE de 2014
  1. 2.Voto vencida quanto à declaração de inconstitucionalidade do artigo 117.º, n.os 1 a 7, 10 e 15, porque não acompanho o Acórdão quando este conclui pela violação do princípio da igualdade. Aceito que a norma em questão e a opção política tomada possam ser criticadas, mas rejeito que daí redunde a sua inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade.
  2. 3.Devo começar por referir que concordo, de uma forma geral, com o Acórdão, relativamente à não verificação de uma violação, por esta norma, do direito à propriedade, do princípio da tutela da confiança, do princípio da proporcionalidade – embora tenha dúvidas quanto à classificação como permanente, de uma medida que não revoga a legislação em vigor, se encontra prevista no orçamento e tem impacto orçamental. Também concordo com a não violação do princípio da igualdade no que diz respeito à relação entre os destinatários da norma (os titulares do direito à pensão de sobrevivência que a cumulam com outras pensões, quando o valor global do assim percebido seja superior a € 2.000) e os titulares do direito à pensão de sobrevivência que a cumulam com rendimentos de outras proveniências. Assim, a minha discordância diz respeito à fundamentação apresentada para a declaração de inconstitucionalidade do artigo 117.º, por violação do princípio da igualdade no âmbito da relação interna.
  3. 4.O raciocínio do Tribunal Constitucional baseia-se, em grande medida, na qualificação da norma em causa como uma “condição de recursos” – da qual discordo.
  4. 5.O legislador, democraticamente legitimado, pretende reduzir a despesa no âmbito do sistema de pensões a curto prazo, para garantir a sua sustentabilidade. Com esse objetivo, optou, neste caso, por introduzir uma medida de redução de encargos com a cumulação de pensões através da redução do valor da pensão que uma pessoa perceba em cumulação, a partir de um determinado valor global de pensões. Trata-se de uma opção racional tendo em vista esse objetivo, pois incide apenas sobre a pensão de sobrevivência quando esta constitui uma prestação adicional à percebida a título principal, tendo um caráter complementar, e apenas acima de um determinado montante.
  5. 6.Pode discordar-se da opção do Governo, ou considerar que o preceito não é claro ou é pouco feliz. Pode considerar-se que o legislador podia ter ido mais ou menos longe, tendo em conta o objetivo de redução da despesa. Mas daí não decorre a inconstitucionalidade da norma. Não cabe ao Tribunal Constitucional apreciar a bondade da opção elegida pelo legislador democraticamente legitimado – apenas ajuizar se as medidas são conformes à Constituição.

Não ignoro que a medida foi apresentada politicamente como a introdução de uma “condição de recursos” nas pensões de sobrevivência, nomeadamente no Relatório que acompanhou a proposta de OE (p. 59). No entanto, estes elementos interpretativos devem ser desconsiderados se contrariados por outros elementos de igual ou maior importância, como a letra da lei ou a teleologia da norma. Não deve partir-se de uma determinada qualificação a priori – apesar de apresentada pelo proponente da norma – para dela tirar conclusões quanto à interpretação do preceito, especialmente se essa qualificação tiver consequências relativamente à constitucionalidade do regime. Deve iniciar-se o raciocínio através da interpretação do preceito em causa, verificando-se se este é consentâneo com a sua qualificação como condição de recursos – o que, como já disse, é pelo menos duvidoso.

Uma “condição de recursos” é, regra geral, uma cláusula que sujeita o direito à perceção de uma determinada prestação social (tipicamente no âmbito do subsistema de solidariedade) ao cumprimento de um determinado conjunto de requisitos, nomeadamente quanto à globalidade de rendimento disponível da pessoa em causa. Nos casos em que o valor de uma prestação social esteja dividido em escalões de montante da prestação, a condição de recursos também pode ser estabelecida de forma a limitar o acesso a alguns desses escalões. Neste último caso, pode dizer-se que a condição de recursos condiciona, de certa forma, o montante da prestação, na medida em que determina o escalão da prestação a que a pessoa tem direito mas, regra geral, não existe essa relação entre condição de recursos e montante de prestação.

Assim, é de concluir que a norma decorrente do artigo 117.º não constitui uma “condição de recursos”. De facto, a análise do artigo 117.º revela uma medida de redução do montante das pensões de sobrevivência atribuídas ou a atribuir a partir de um determinado montante de valor global de pensões percebidas e tendo em conta esse valor, quando cumuladas com outras pensões. Isto é distinto da introdução de uma condição de recursos no âmbito das pensões de sobrevivência – nos termos referidos no parágrafo anterior (por exemplo, através da introdução de um nível mínimo de rendimento a partir do qual se teria acesso à pensão de sobrevivência). A norma objeto de apreciação é, portanto, uma medida que visa regular a cumulação de pensões de sobrevivência com outras pensões, reduzindo o seu montante, e assim deve ser analisada. Traduz um objetivo legítimo, razoável e, pelo menos à partida, não inconstitucional. É esta também a qualificação que o Governo atribui à medida na “Nota” apensa a este processo (“conjunto de normas que regulam estritamente situações de acumulação de pensões, incidindo a sua dimensão restritiva unicamente sobre o montante da pensão de sobrevivência percebida pelo cônjuge sobrevivo ou pelo membro sobrevivo da união de facto”). O Acórdão admite esta qualificação (de “medida restritiva de cumulação de pensões”), mas dela não retira as devidas consequências.

É este o fundamento material para o valor da redução poder ser diferente quanto a pessoas que percebem valores globais idênticos. A redução incide sobre a pensão que cumula com a pensão já percebida, dependendo o valor concreto da referida redução do montante da pensão de sobrevivência. As posições jurídico-subjetivas dos pensionistas não são objeto de tratamento diferenciado, pois este depende do valor da pensão de sobrevivência cumulada e do valor global de pensões percebidas – o que é um fundamento razoável para a diferenciação de montante de redução.

Justifica-se, por isso, também que a medida apenas se aplique a quem cumula pensões, deixando de fora quem perceba apenas uma pensão de sobrevivência (artigo 117.º, n.º 15): porque são grupos diferenciados de pessoas – umas recebem a pensão de sobrevivência em cumulação com outras pensões, outras apenas a pensão de sobrevivência. Se a norma tem como objetivo precisamente reduzir os valores de pensões em caso da sua cumulação apenas faz sentido que a medida incida sobre o primeiro grupo de pessoas, pois só nesse caso se verifica a cumulação. Eis a importância de qualificar corretamente a medida, tendo em conta o texto legal e o fim prosseguido, não como uma condição de recursos – caso em que a atribuição da pensão de sobrevivência (ou o seu montante) dependerá do nível global de recursos dos eventuais titulares – mas como uma medida restritiva da cumulação de pensões. Aceitando-se essa qualificação da medida, é compreensível e justificado que se excluam os titulares únicos da pensão de sobrevivência.

  1. b. Quanto à declaração de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 33.º da LOE de 2014
  1. 7.Acompanho o presente Acórdão quanto à declaração de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 33.º da LOE de 2014 por violação do princípio da igualdade. No entanto, sinto necessidade de fazer algumas precisões quanto a certos pontos da fundamentação do Acórdão que não acompanho, na linha da minha declaração de voto ao Acórdão n.º 187/2013, relativo à LOE de 2013, com o objetivo de explicar a minha posição mais aprofundadamente, bem como de contribuir para a clarificação e precisão da discussão em torno do princípio da igualdade e, desta forma, contribuir também para a previsibilidade das decisões do Tribunal Constitucional.
  2. 8.Não há dúvidas de que o princípio da igualdade é convocável na apreciação da constitucionalidade do artigo 33.º da LOE de 2013. De facto, a norma que dele decorre, conduz à identificação de grupos distintos de pessoas, sujeitos a regimes legais diferenciados: uma vez que introduz reduções nas remunerações de pessoas que trabalham para o Estado, demais pessoas coletivas públicas, ou quaisquer das restantes entidades referidas no seu n.º 9, deixando de fora todos os outros trabalhadores, designadamente os trabalhadores com remunerações por prestação de atividade laboral subordinada nos setores privado e cooperativo, bem como os trabalhadores por conta própria. Neste contexto, a apreciação da sua conformidade constitucional apela, assim, diretamente, ao parâmetro da igualdade perante a lei (artigo 13.º da Constituição).
  3. 9.Sendo incontroverso que o objetivo de redução do défice pode ser alcançado através da redução da despesa, reduzir salários dos funcionários públicos para prosseguir aquele fim é, em si mesma, uma opção racional. A determinação, pelo período correspondente ao ano orçamental, de um corte nos salários dos trabalhadores do sector público tendo em vista a diminuição do défice do orçamento geral de Estado constitui, pois, uma razão justificativa de tratamento diferenciado suficientemente racional para superar o teste do arbítrio do princípio da igualdade (a “versão fraca” do escrutínio). Assim, no confronto das razões que sustentam o tratamento diferenciado (redução dos salários dos trabalhadores do sector público) com o fim da norma (redução do défice) importa concluir pela racionalidade ou não arbitrariedade da diferenciação.

A apreciação que faço da compatibilidade desta norma com o princípio da igualdade tem como ponto de partida que o seu objetivo (ou o seu fim) é a redução do défice. O facto de este fim decorrer do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) ou do Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (o designado “Tratado Orçamental”) é irrelevante para estes efeitos, pois ambos os instrumentos preveem a necessidade da sua prossecução. Para alcançar este fim, o legislador escolheu a via da redução da despesa, em alternativa à via do aumento da receita. A circunstância de a redução da despesa ser uma alternativa para alcançar o fim visado pelo legislador, demonstra que esta constitui um meio, uma via instrumental, e não um fim em si mesmo. É importante referir que a minha análise é condicionada pelo fim da norma em causa, pelo que as conclusões a que chego podem ser diferenciadas quanto a outra norma, se o seu fim for diferente – por exemplo, uma coisa é uma medida orçamental, de redução do défice, outra, bem diferente, será uma reforma estrutural da tabela salarial dos trabalhadores da Administração Pública.

10. No entanto, acompanho o Acórdão no sentido de ser de rejeitar a sujeição da norma em apreciação ao mero teste do arbítrio. De facto, esta norma introduz uma diferenciação de tratamento entre grupos de pessoas, o que torna insuficiente o afastamento do arbítrio para afirmar a sua validade constitucional. Qualquer diferenciação de tratamento baseada em características referidas às pessoas ou às situações em que se encontram, não pode bastar-se com um controlo de mera evidência, ou de ausência de arbítrio. A suficiência de um tal controlo seria incongruente com a dignidade da pessoa humana (artigo 1.º).

A exigência de uma análise mais densa e rigorosa impõe-se com maior grau de premência quando, como no caso em presença, são afetados direitos fundamentais. Com efeito, através da norma em análise, é afetado o direito fundamental à retribuição do trabalho consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. De facto, o valor ou o montante das remunerações dos trabalhadores não pode deixar de estar abrangido pela esfera de proteção do direito fundamental referido pois representa um elemento essencial desse direito. Se assim não fosse, a esfera de proteção ficaria comprimida a um conteúdo mínimo, de forma incompreensível e injustificável. É importante referir que defender que o quantum das remunerações está abrangido pela esfera de proteção do direito fundamental em causa não equivale a defender a irredutibilidade dos montantes em causa. A redução das remunerações representa uma restrição àqueles direitos que é possível (como, regra geral, é possível restringir um direito fundamental) desde que obedeça aos parâmetros constitucionais aplicáveis, designadamente o da igualdade.

Sem se questionar a liberdade de conformação do legislador na definição de medidas que visem prosseguir um fim público, como a aqui sob escrutínio, importa, todavia, apelar a um critério mais exigente de apreciação da sua conformidade constitucional ao nível do princípio da igualdade (uma “versão forte”) que, nessa medida, acaba por se revelar, legitimamente, como mais constrangedor daquela liberdade.

11. E em que se traduz esse critério de maior exigência no controlo do princípio da igualdade nestes casos? Para se dar resposta, pode-se recorrer à jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal alemão e, ultrapassando o teste do arbítrio (proibição de arbítrio), incidente sobre a razão do tratamento diferenciado, lançar-se mão a um teste mais exigente de controlo do princípio da igualdade (designado por aquele Tribunal como nova fórmula) que, prosseguindo uma igualdade ponderada, se preocupa com as diferenças existentes entre os grupos e a sua correspondência com as diferenças dos regimes aplicáveis (Entsprechungsprüfung – o teste da correspondência, na designação de alguma doutrina).

Trata-se, pois, desde logo, de uma diferença de perspetiva de análise. No caso da proibição do arbítrio inquire-se pela justificação constitucional de um tratamento diferenciado partindo de fora, na medida em que se pergunta por razões externas que o justifiquem, sem entrar em consideração com as características específicas de cada grupo; diferentemente, a nova fórmula procura determinar se nos atributos de cada grupo visado existe justificação para o tratamento diferenciado. Em primeiro lugar, identificando as diferenças entre os grupos e, estabelecidas estas, indagando da correspondência entre elas e a diferença de tratamento adotada pelo legislador.

Indispensável é que exista uma relação interna entre as diferenças identificáveis entre os grupos e a diferença de tratamento. Ou seja, cada diferença de tratamento deve ter uma razão justificativa assente em diferenças objetivas entre os grupos, sendo que as diferenças devem ser tanto de maior natureza e de maior relevância quanto mais relevante for a diferença de tratamento.

Impõe-se, assim, proceder a um juízo ponderativo.

12. Face à diferença de tratamento decorrente do artigo 33.º LOE, que se salda na redução dos salários de trabalhadores do setor público, o Tribunal Constitucional considera a norma inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, com o que concordo.

Quanto às razões invocáveis para a diferenciação, o Acórdão recusa a validade dos argumentos assentes na superioridade média das retribuições auferidas pelos trabalhadores do Estado e outras entidades públicas e/ou da maior garantia de subsistência do respetivo vínculo laboral, numa fundamentação que, quanto a estes argumentos, acompanho.

De seguida o Acórdão, aceita, porém, na linha de arestos anteriores, como razão de diferenciação invocável a perceção por um grupo de remuneração através de verbas públicas (ou recursos públicos) – questão que analisarei infra. Este argumento é relacionado com a eficácia da medida – que assim terá um impacto certo, imediato e quantitativamente relevante nas despesas do Estado.

Não posso acompanhar este argumento como fundamento da não inconstitucionalidade do tratamento diferenciado. A fórmula mais exigente de controlo do princípio da igualdade (igualdade ponderada), que adoto, ao exigir a verificação de uma relação interna entre as diferenças detetáveis nos grupos de pessoas em causa e a diferença de tratamento dada pelo legislador, evidencia queas razões de eficácia não podem servir de justificação para tratamentos diferenciados.A eficácia, não é uma característica de qualquer dos grupos destinatários da norma. Antes uma valoração externa da justificação da medida, em razão do resultado e não em razão das diferenças detetadas nos grupos de pessoas em confronto.

13. Também não acompanho a fundamentação do Acórdão quando este, num segundo momento de escrutínio, faz apelo a juízos de proporcionalidade da extensão da diferenciação, tendo em conta o seu fundamento.

A maior densidade de controlo exigida pelo teste mais denso do princípio da igualdade, convocada pela diferenciação de grupos de pessoas e afetação de um direito fundamental, apelando embora a um momento de ponderação dentro da estrutura do princípio (igualdade ponderada), não deve ser confundida com o teste clássico da proporcionalidade dos direitos de liberdade. A igualdade pressupõe uma comparação, enquanto a proporcionalidade uma colisão de direitos, valores ou bens. Enquanto esta última assenta num juízo relativo a um fim que deve ser prosseguido por um determinado meio, verificando-se, de seguida, a relação meio-fim, o teste da igualdade configura uma comparação entre grupos de destinatários de normas e regimes respetivamente aplicáveis.

É esta diferença de estrutura identificável na comparação do princípio da igualdade com o princípio da proporcionalidade que permite compreender que uma mesma medida possa violar um princípio sem contrariar o outro.

14. Diferentemente do que sucede com o princípio da proporcionalidade, a dogmática do princípio da igualdade assenta na distinção entre razão justificativa da diferenciação e fim da norma que contém a diferenciação. Para o tratamento diferenciado terá sempre de haver uma razão justificativa (fundamento).

A questão está, pois, em saber como determinar a verificação dessa justificação. Enquanto na “versão fraca” do princípio da igualdade esta avaliação é feita pela procura da existência de uma razão válida para a diferença de tratamento, na sua “versão forte”, o momento ponderativo do princípio não dispensa o escrutínio da própria avaliação realizada pelo legislador quando atribuiu peso determinante às razões que justificam a diferença de tratamento legislativo.

15. Esta fórmula mais exigente de controlo do princípio da igualdade (igualdade ponderada) compara duas grandezas, estabelecendo que a diferença identificável entre os grupos de pessoas em presença tem de ser de tal ordem e natureza que, num juízo de ponderação, justifique a diferença de tratamento adotada. Só diferenças objetivas e de relevo justificam uma diferença de tratamento, sendo que as diferenças têm de ser tanto maiores e de maior peso quanto mais grave for a diferença de tratamento. Portanto, ou as diferenças identificáveis são de dimensão e/ou de natureza tal que justificam o tratamento diferenciado adotado, e não há violação do princípio da igualdade, ou não são de ordem a justificar aquela diferença e há violação.

Ora, uma tal avaliação implica a verificação da correspondência do tratamento diferenciado com o fim da norma, no cotejo das razões ponderáveis a favor e contra a diferenciação, tendo em conta o contexto factual e normativo em que se insere a medida. Para avaliar a correspondência da diferença de tratamento com as diferenças identificadas nos diversos grupos de pessoas, importa, pois, começar por confrontar a medida diferenciadora adotada (sua natureza e dimensão) com as razões invocadas para a empreender.

16. Ora, quanto às razões invocadas para a diferenciação, o Acórdão aceita, como já referi (para além da razão de eficácia que já acima afastei), a perceção por um grupo de remuneração através de verbas públicas o que, nessa medida (“e apenas nessa medida” – n.º 30) os posiciona de “forma diferenciada perante o objetivo de consolidação orçamental definido a partir do cumprimento dos limites quantitativos anuais fixados para o défice, constituindo este um interesse público suficientemente percetível e constitucionalmente fundado para que nele possa continuar a fixar-se o ponto de referência implícito na ratio do tratamento distintivo a que aqueles trabalhadores se mantêm sujeitos”.

Mais uma vez, não posso acompanhar a fundamentação do Acórdão neste ponto.

A diferença anotada – da perceção por um grupo de remuneração através de verbas públicas – não revela natureza e relevância suficientes para justificar o grau de tratamento mais oneroso a que os trabalhadores do setor público estão sujeitos por via do artigo 33.º da LOE. Ela não constitui diferença objetiva que justifique a diferença de tratamento adotada.

Na verdade, a diferença da perceção por verbas públicas, tendo embora inegável reflexo nas contas do Estado, não apresenta nenhuma relevância na delimitação do direito fundamental à retribuição de qualquer trabalhador. A garantia deste direito fundamental tem igual expressão para todos os trabalhadores. A Constituição não distingue o grau de garantia que merece a remuneração dos trabalhadores do setor público, privado ou do terceiro setor (artigo 59.º, n.º 3, da Constituição). Não existe, pois, fundamento para a discriminação na redução dos vencimentos dos trabalhadores pela circunstância de a sua entidade empregadora ser um ente público ou privado. A solução legal proposta assenta numa ideia de poder dispositivo unilateral do Estado sobre as remunerações de todos os trabalhadores do setor público (poder que nenhum empregador tem sobre os respetivos trabalhadores), confundindo Estado-empregador e Estado-legislador, e pressupõe que a garantia do direito fundamental à retribuição não tem igual expressão para todos os trabalhadores, o que não pode ser aceite.

Conclui-se, assim, que não existe correspondência entre a característica identificadora do grupo de pessoas formado pelos trabalhadores do setor público e o tratamento diferenciado que lhes é proporcionado relativamente aos demais cidadãos portugueses.

17. Em regra, todos devem contribuir, de acordo com as suas capacidades, para um objetivo que a todos aproveita: a diminuição do défice do Estado. Na medida em que visam solucionar um problema do Estado, enquanto coletividade, o interesse público por elas prosseguido diz respeito à generalidade dos cidadãos e não, unicamente, aos trabalhadores do setor público. A redução da despesa pública, tendo em vista assegurar a prossecução das finalidades estaduais, onde se incluem também as prestações sociais, por fundada que seja no contexto económico e financeiro atual, não legitima o sacrifício adicional, e desprovido de qualquer compensação específica, de apenas alguns para satisfação dos interesses de todos.

A seleção de quem deve ser chamado a solver os encargos públicos tem como limite a igualdade na repartição dos encargos públicos, bem como a respetiva capacidade contributiva.

18. Afasto-me, portanto, da fundamentação do Acórdão, quando ali se afirma que não é no fundamento mas na medida da diferenciação que reside o problema referente ao parâmetro da igualdade (n.º 33). Em si mesmo, o princípio da igualdade não contém nenhuma escala de avaliação para determinar uma relação contrária ao Direito, pelo que não é possível uma afetação deste princípio que se contenha ainda dentro dos limites do tolerável. Não está, pois, nas mãos do Tribunal Constitucional definir a medida da diferença tolerável.

Não havendo correspondência entre as características diferenciadoras dos grupos identificados pela norma e as diferenças de tratamento detetadas, não existe verdadeiro fundamento para a discriminação.

  1. c. Quanto à fixação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral
  1. 19. Apesar de ter votado favoravelmente a fixação de efeitos, preferia uma solução em que a restrição de efeitos apenas abrangesse a parte da norma do artigo 33.º do LOE que, de acordo com a fundamentação do Acórdão, excede o limite do razoável e que justifica a declaração de inconstitucionalidade – ou seja, a restrição dos efeitos devia abranger apenas a redução remuneratória entre 3,5% e 10% para trabalhadores do setor público que aufiram remunerações base superiores a € 1.500, aplicando-se aos restantes efeitos da norma a eficácia regra ex tunc. Tratava-se de uma solução mais adequada e juridicamente possível que, todavia, não mereceu acolhimento.

Tomo esta posição apesar de considerar que a inconstitucionalidade da norma também afeta esta dimensão normativa do artigo 33.º LOE, uma vez que a decisão de modelação de efeitos constitui uma decisão distinta do Tribunal Constitucional, que incide sobre os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, tendo, portanto, como seu pressuposto a decisão já tomada pelo Tribunal Constitucional e sendo dependente desta.

20. O Tribunal Constitucional é autorizado pelo artigo 282.º, n.º 4, da Constituição a fixar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de forma a alcançar um efeito mais restrito ou menos oneroso do que a eficácia normal desta declaração, prevista no artigo 282.º, n.os 1 e 2, quando tal for exigível por imperativos de segurança jurídica, equidade ou interesse público de especial relevo. Ao usar este poder, o Tribunal não está a restringir os efeitos da inconstitucionalidade proprio sensu da norma em questão, uma vez que estes estão fixados na Constituição, mas os efeitos da declaração de inconstitucionalidade do Tribunal propriamente dita.

Nestes termos, o Tribunal Constitucional tem competência para restringir qualquer efeito da declaração (o efeito retroativo e o efeito repristinatório), em razão do tempo (v.g., até à publicação do Acórdão), da matéria em questão ou das circunstâncias (v.g., os efeitos ressalvados da norma abarcam apenas algumas das situações ou casos que seriam afetados). Todas estas hipóteses decorrem do artigo 282.º, n.º 4, que não contém uma mera alternativa entre eficácia ex tuncou ex nunc da decisão, mas confere expressamente o poder ao Tribunal Constitucional de fixar os efeitos da sua decisão salvaguardando determinadas situações constituídas ou determinadas dimensões normativas da norma julgada inconstitucional, durante certo período de tempo (C. Blanco de Morais, Justiça Constitucional, t. II, Coimbra Editora, 2011, pp. 268-270, 337 ss.; R. Medeiros, A decisão de inconstitucionalidade, UCP, 1999, pp. 673-674, 696 ss.; V. Canas, Introdução às Decisões de Provimento do Tribunal Constitucional, AAFDL, 1994, pp. 195-196). De facto, se o preceito dá competência ao Tribunal para retirar a eficácia regra (ex tunc)à totalidade da decisão, então tem de se reconhecer a competência do Tribunal para restringir efeitos em menor medida.

A decisão de limitação dos efeitos e a medida dessa limitação dependem da existência de um sacrifício desproporcionado da segurança jurídica, da equidade ou de interesse público de excecional relevo e do grau desse sacrifício. Daqui resulta o caráter limitado do poder do Tribunal de manipulação de efeitos, uma vez que não se trata de um espaço de absoluta discricionariedade. De facto, a Constituição não pretende transformar o Tribunal Constitucional em órgão de decisão ou ponderação política de interesses – nomeadamente quando se refere a “interesse público de especial relevo” – pois esta apenas cabe ao decisor político democraticamente legitimado. Tal seria, aliás, desconforme com os princípios do Estado de Direito democrático e da separação de poderes. A restrição, em determinado caso, de efeitos com esta base terá, assim, de encontrar fundamentação sempre num determinado princípio constitucional e na sua ponderação.

21. Assim, numa situação como a presente, tendo em conta o efeito regra da declaração de inconstitucionalidade e face ao impacto que esse efeito teria sobre o interesse público de especial relevo invocado – o evitar a perda para o Estado da poupança líquida de despesa pública – deve o Tribunal Constitucional proceder à restrição dos efeitos. Deve fazê-lo, no entanto, de acordo com o princípio da proporcionalidade, na estrita medida do necessário, exercendo as suas competências.

Se o Tribunal Constitucional ao declarar a norma inconstitucional, na sua totalidade, abrange uma redução remuneratória para que reconhece existir fundamento constitucional bastante, então apenas em relação a essa dimensão se justifica a restrição de efeitos. Não a abranger, seria desproporcionadamente lesivo do interesse público, porque o Tribunal Constitucional já admitiu a não inconstitucionalidade dessa redução. Todavia permitir a preservação dos efeitos já produzidos pela norma relativamente aos titulares do direito às remunerações que foram inconstitucionalmente privados de parte do seu rendimento, tendo em conta o seu peso financeiro nas contas do Estado, por um lado, e as consequências de privação de rendimento nos visados, por outro, em especial no que respeita aos escalões mais baixos de remuneração, já não encontra adequada cobertura no interesse público invocado, configurando um sacrifício excessivo.

Para a decisão sobre a restrição de efeitos, não é relevante o facto de a norma ser ou não incindível. Esse argumento é importante quando se está a apreciar a inconstitucionalidade da norma. No entanto, neste momento, está-se a apreciar os efeitos da sua declaração de inconstitucionalidade e nesse âmbito, o Tribunal Constitucional tem competência autónoma e independente da estrutura da norma, no respeito pelo artigo 282.º, n.º 4, da Constituição.

 

Maria de Fátima Mata-Mouros

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